Як відомо, Адміністрацією Президента України спільно з Мінрегіонбудом в липні 2012 р., за підтримки Ради Європи, було створено робочу групу з доопрацювання проекту Концепції реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні.

27-28 серпня 2012 року в м. Севастополь, за підтримки Ради Європи відбувся круглий стіл з обговорення напрацьованого цією робочою групою проекту Концепції реформи місцевого самоврядування та територіальної організації влади. Були представлені керівники АРК, голови обласних рад, кращі міські голови, керівники усіх асоціацій органів місцевого самоврядування, українські фахівці з місцевого самоврядування та експерти Ради Європи.

На сьогоднішній день, фактично сформувався громадський консенсус щодо необхідності проведення реформи місцевого самоврядування та визначена загальна модель реформи. Яка вона? Проаналізувавши питання наших читачів з цього приводу, редакція попросила кандидата наук з держуправління Сергія Василенка більш детально зупинитися на них.

Кор.: Читачів «ОВ» цікавить, на якому етапі модернізації системи місцевого самоврядування ми зараз знаходимося? Яка історія цього питання?

– Над проблемою реформування билися багато років, практично всі роки незалежності. Говорили дуже багато, але практично тупцювали на місці. Було багато варіантів і спроб щось змінити. Це стосується спроб проведення адміністративної реформи в 1998 – 2000 роках, прийняття нової редакції закону про місцеве самоврядування в 2001 – 2003 роках; так званого другого етапу конституційної та адміністративно-територіальної реформ в 2004 – 2006 роках.

Ці «хвилі» показали, що в політикумі відсутнє стратегічне бачення модернізації системи публічної влади в цілому, місцевого самоврядування зокрема, а також політичної волі і бажання здійсніти не ефемерну, а справжню реформу.

Президент України Віктор Федорович Янукович став першим із президентів, який системно підійшов до цієї складної проблеми. Він послідовний у своїй позиції щодо реформи місцевого самоврядування, говорив про це і коли був в опозиції, і продовжує цей напрямок зараз.

У програмі «Україна для людей», з якою Президент переміг на виборах 2010 року, він зазначив, що зробить «все для того, щоб органи самоврядування стали фундаментом народовладдя, помічником у вирішенні повсякденних проблем територіальних громад».

Багато вже зроблено за роки президентства В. Януковича.

Результативно, хоча дуже складно, за дорученням Президента відпрацювала робоча група, до якої увійшли представники Адміністрації Президента, зокрема радник Президента – керівник Головного управління з питань конституційно-правової модернізації Марина Іванівна Ставнійчук. Було розглянуто декілька варіантів Концепції реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні, поки не досягли згоди і не зупинилися на одному варіанті, навколо якого фактично сформувався експертний консенсус щодо загальної моделі реформи.

Зараз цей варіант – на розгляді у асоціацій органів місцевого самоврядування.

Це принципова позиція Президента – Концепція в жодному разі не повинна бути нав’язана зверху, саме тому зараз починається предметне, масштабне її обговорення.

І яким буде остаточний варіант і цього документа, і пакет законодавчих актів на виконання цього документа – поки не знає ніхто. Можливо, нинішня концепція зміниться до невпізнання після внесення до неї обґрунтованих пропозицій депутатів сільських, районних, обласних рад. А, можливо, будуть внесені тільки уточнюючі моменти і незначні корективи. Це вже – прерогатива самих місцевих рад.

Сьогодні ми можемо говорити про ті принципи, які були запропоновані в концепції і розроблені провідними фахівцями в галузі місцевого самоврядування, і які знайшли своє відображення в запропонованій Концепції. Але не більше того.

Кор.: А наступне питання поставили мешканці і сіл, і міст області. Як може змінитися оподаткування у регіонах та їх фінансування відповідно до реформи? Які податки будуть поповнювати місцеві бюджети, а які – будуть відраховуватись «до центру»?

– Важливо відзначити, що ключовим принципом у цьому питанні Президент пропонує зробити децентралізацію бюджету, передачу значної частини податків до місцевих бюджетів, поступовий перехід до моделі «60 на 40»: 60 відсотків – місцеві бюджети, 40 відсотків – центральний бюджет.

При цьому важливо розуміти, що це не відбудеться одномоментно. На сьогоднішньому етапі такий розподіл податків буде вигідний великим містам чи містам з розвиненим виробництвом, туристичною та логістичною інфраструктурою, але в той же час – вкрай згубно для сільських територій, дотаційних селищ і містечок. Але в цих селищах і містечках живуть такі ж громадяни нашої країни, як і у великих містах, і ми повинні забезпечити їм однаково гідний рівень життя.

Тому перехід до цієї моделі буде поступовим і щільно зв’язаним з розвитком економічних можливостей так званих депресивних територій.

На сьогодні не визначено, у яких саме регіонах було б доцільним і можливим запровадити експеримент з реформування місцевого самоврядування. Регіони мають реально підійти до оцінки своїх можливостей, визначити ресурсний потенціал, необхідний для проведення експерименту, готовність до його проведення регіональних еліт, і головне, досягти консенсусу між владою і суспільством. Лише за цих умов можуть бути сформовані відповідні позиції регіонів з цього питання.

Як варіант для обговорення пропонувалась модель задіяння у експеримент: однієї області (з переважно сільською місцевістю), одного великого (індустріального) міста або міста-обласного центра, одного малого міста. Президент України пропонував регіональним лідерам обдумати таку можливість і наголошував, що експеримент можна проводити лише там, де регіональні еліти найбільш готові до цього, а також досягли консенсусу, як між собою, так і з громадськістю, щодо проведення такого «пілотного проекту».

Регіони – лідери по втіленню та поширенню ідей сучасного самоврядування: Вінниччина, Харківщина, Дніпропетровщина. Їхній досвід, а також позитивний досвід Європейських держав, що вже пройшли цей непростий шлях, має бути всебічно вивчений і врахований при підготовці концепту експерименту щодо реформування системи місцевого самоврядування в Україні.

Що стосується першочергових заходів, які почнуть реалізовуватися вже в цьому році, то їх слід розглядати в контексті затвердженого Указом Президента Національного плану дій на 2013 рік.

Цим документом передбачено розробку пакету важливих та довгоочікуваних законопроектів, які наблизять нашу державу до європейських стандартів самоврядування.

Серед них – законопроект «Про місцеві референдуми», який уже пройшов перше читання і обговорення на «круглому столі», організованому Комітетом Верховної Ради України з питань державного будівництва та місцевого самоврядування за участю представників влади і громадськості.

На черзі – опрацювання законопроектів:

– «Про співробітництво територіальних громад», на засадах ресурсно-організаційної кооперації, та внесення змін до Бюджетного кодексу (щодо визначення основних засад фінансування проектів такого співробітництва);

– «Про право територіальних громад на об'єднання», в якому буде передбачено три роки надання державної підтримки новоутвореним об’єднаним громадам для поліпшення інфраструктури надання послуг та транспортної доступності;

– Затвердження з урахуванням стандартів Європейського Союзу Державної стратегії розвитку на період до 2020 року.

Крім того, на порядку денному:

– уніфікація та стандартизація адміністративних та соціальних послуг, що надаються населенню органами місцевого самоврядування та органами виконавчої влади, виходячи із принципів максимальної доступності послуг для їх споживачів та забезпечення на законодавчому рівні умов для їх належного фінансування;

– забезпечення комплексної підготовки посадових осіб, залучених до проведення реформи на національному та регіональному рівнях;

– суттєве удосконалення системи безперервної освіти службовців органів місцевого самоврядування;

– удосконалення системи планування території громад та вирішення питання забезпечення новостворених громад схемами планування території та генеральними планами.

Все це повинно відбуватися на фоні заходів з популяризації реформи місцевого самоврядування в кожному регіоні з залученням до цієї роботи науковців, краєзнавців, представників громадських об’єднань, органів місцевого самоврядування та широкої інформаційно-роз’яснювальної роботи з реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади.

Також до доходів місцевих бюджетів, що не враховуються під час визначення обсягу міжбюджетних трансфертів, передано право отримувати плату за видачу окремих видів ліцензій та плату за державну реєстрацію.

Тому у проекті Концепції реформи місцевого самоврядування та територіальної організації влади передбачено, як стратегічний напрям реформування, посилення фінансової платоспроможності територіальних громад. Зокрема, у документі зазначено, що фінансову основу здійснення органами місцевого самоврядування власних повноважень складають податки і збори, які за своєю природою пов’язані з територією відповідної адміністративно-територіальної одиниці.

Кор.: Які є пропозиції щодо перерозподілу повноважень органів місцевої влади? Цією проблемою цікавляться керівники різних підрозділів рад та держслужбовці.

– Повноваження повинні передаватися державою органам місцевого самоврядування того адміністративно-територіального устрою, на якому можливо і доцільно здійснювати ці повноваження з огляду на кадровий, фінансовий, інфраструктурний потенціал та ресурси, які необхідні для їх реалізації.

Для забезпечення оптимального розподілу повноважень між органами місцевого самоврядування та органами виконавчої влади на різних рівнях адміністративно-територіального устрою необхідно перш за все:

– суттєво удосконалити систему залучення громадськості до розроблення управлінських рішень і контролю за їх реалізацією;

– забезпечити достатність податкової бази, що забезпечить виконання органами місцевого самоврядування власних повноважень та встановить ґрунтований рівень фінансування державою делегованих повноважень;

– удосконалити механізми державного конт­ролю за дотриманням органами місцевого самоврядування Конституції та законів України.

Ці кроки також обов’язково передбачають запровадження ефективних механізмів громадської участі у виробленні органами місцевого самоврядування важливих управлінських рішень, зокрема в питаннях прийняття стратегії розвитку громади, ухвалення статутів територіальних громад, схем планування територій (генпланів міст, сіл, селищ) тощо.

Цього можна досягти, зокрема, шляхом створення при органах місцевого самоврядування консультативно-дорадчих органів для проведення консультацій з громадськістю, сприяння здійсненню громадських експертиз проектів рішень та рішень органів місцевого самоврядування.

Крім цього, потребує надання загальним зборам громадян за місцем проживання, згідно із законом, права ініціювати позачергові звіти посадових осіб місцевого самоврядування перед територіальною громадою, а також встановлення обов’язку для органів місцевого самоврядування та їх посадових осіб обґрунтовувати власні рішення про врахування або неврахування рішень загальних зборів.

Кор.: До речі, Сергію Івановичу, у вчорашній редакційній пошті є коло питань щодо уточнення статусу комунального і державного майна, перш за все землі…

– На цьому наголошує і Президент України, говорячи про вкрай неефективне використання наявних на місцевому рівні потенційних джерел доходів – природних ресурсів, землі, туристично-рекреаційної сфери, об’єктів комунальної власності, доходи від яких можуть стати стабільним джерелом наповнення місцевих бюджетів. Законодавчого врегулювання потребує остаточне розмежування земель комунальної та державної власності, передача часток держави у підприємствах до комунальної власності. У Верховній Раді України триває робота над законопроектами «Про комунальну власність».

Кор.: Наскільки мені відомо, Ви вивчали пропозиції губернаторів, мерів, місцевих депутатів України щодо Концепції місцевого самоврядування.

– Звичайно. Вони насамперед стосуються перерозподілу повноважень по вертикалі «центр – регіони».

Є, до речі, дуже серйозна пропозиція щодо того, щоб змінити принцип плати податку на доходи фізичних осіб (того податку, що справляється безпосередньо у кожної працюючої людини із зарплати), щоб він оплачувався не за місцем роботи, як зараз, а за місцем проживання. Таким чином, якщо людина працює в Одесі, а проживає в Комінтернівському, або працює в райцентрі, а проживає в селі, то податки будуть йти не в те місце, де він, по суті, тільки працює, а в те місце, де він живе, де живе його сім’я, де він отримує комунальні та соціальні послуги. Це, безумовно, могло б стати серйозним фактором розвитку міст-супутників і малих сіл, однак у цієї ідеї є і значна частина противників. Наприклад, бухгалтерам це значно ускладнило б життя.

Всі такі пропозиції уважно вивчаються, звіряються з міжнародним досвідом, з нашими реаліями, і в разі їх доцільності та ефективності, швидше за все, будуть пропонуватись для впровадження.

І наостанок. У проекті Концепції знайшли відображення основні положення проектів концепцій, розроблених всеукраїнськими асоціаціями органів місцевого самоврядування «Українська асоціація районних та обласних рад», «Асоціація міст України», Вінницькою обласною радою, а також Основних стратегічних напрямів реформування місцевого самоврядування в Україні, розроблених Державним фондом сприяння місцевому самоврядуванню в Україні та схвалених учасниками Міжнародних муніципальних слухань «Розвиток належного врядування на місцевому та регіональному рівнях».

Розроблення проекту Концепції здійснювалося з урахуванням експертного висновку Програми Ради Європи «Посилення місцевої демократії та підтримка реформ місцевого самоврядування в Україні» щодо відповідності національного законодавства України положенням Європейської хартії місцевого самоврядування від 30 липня 2010 року.