ІА «Контекст Причорномор'я»
Одеса  >  Моніторинги
Однокрылый самолет реформы
06.08.2015 / Газета: Слово / № 31(1152) / Тираж: 14515

Андрей КРУПНИК, председатель Всеукраииской общественной организации «Ассоциация содействия самоорганизации населения», кандидат политических наук

Реформа коснется каждого

За последний год термины «децентрализация», «реформа местного самоуправления», «реформа административно территориального устройства», «сотрудничество территориальных громад» и «добровольные объединение территориальных громад» прочно вошли в общественное обращение.

Их сегодня используют не только представители политических сил, научные работники и общественные деятели. Нередко их можно услышать даже от рядовых украинцев. И хотя далеко не все отчетливо понимают, что стоит за этими словосочетаниями, все осознают: реформа в той или иной степени коснется каждого.

Вполне очевидно, что соответствующая комплексная реформа не просто назрела, она давно «перезрела». Более того, принимая пакет необходимых нормативно — правовых актов для осуществления реформы, органы государственной власти в значительной мере уже создали и продолжают создавать необходимую почву для их практического внедрения. Но утверждать, что сделано все необходимое, чтобы услышать и учесть позицию каждого заинтересованного гражданина, каждой территориальной громады — невозможно.

Яркий пример — почти полная отстраненность членов территориальных громад от самого процесса внедрения реформы. Законы «О сотрудничестве территориальных громад» и «О добровольном объединении территориальных громад» содержат немало в целом правильных и важных позиций относительно обеспечения непосредственного участия граждан или использования форм местной (локальной) демократии в процессе имплементации их положений. Ведь, согласно третьей части 140-й статьи Конституции Украины, местное самоуправление осуществляется территориальной громадой как непосредственно, так и через органы местного самоуправления.

В частности, Законом «О сотрудничестве тергромад» предусмотрено, что их члены могут инициировать такое сотрудничество в порядке местной инициативы (часть первая 5-й статьи), принимать участие в общественном обсуждении предложений другой территориальной громады о начале переговоров по вопросам организации сотрудничества (часть вторая 6-й статьи), а также проекта договора о сотрудничестве (часть первая 8-й статьи).

Еще больше соответствующих положений содержится в Законе «О добровольном объединении громад». Первая часть его 5-й статьи называет среди субъектов, инициирующих такое добровольное объединение, членов территориального объединения (в порядке местной инициативы), а также органы самоорганизации населения соответствующей территории (при условии представления ими интересов не менее чем трети членов соответствующей территориальной громады).

Части 3 и 4 этой же статьи предусматривают ОБЩЕСТВЕННОЕ ОБСУЖДЕНИЕ предложения инициативы добровольного объединения территориальных громад в порядке,определенном соответствующим сельским, поселковым или городским советом. Аналогичное общественное обсуждение должно быть организовано и в территориальной громаде, которой предлагается объединиться.

После подготовки проектов решений относительно добровольного объединения территориальных громад эти документы подлежат еще одному обязательному общественному обсуждению.

При этом в Законе отмечены формы, в которых может проводиться такое общественное обсуждение: «общественные слушания, собрания граждан. другие формы консультаций с общественностью».

К тому же, одобрение решения относительно добровольного объединения территориальных громад сельскими, поселковыми, городскими советами должно осуществляться с учетом результатов общественного обсуждения.

Наконец, вопрос может также решаться на местном референдуме (такую возможность предусматривает 5-я часть 7-й статьи Закона).

Как видим, членам территориальных громад в процессе внедрения реформы отведена значительная роль. А вот с реализацией упомянутых положений могут возникнуть, на наш взгляд, значительные сложности объективного и субъективного характера.

Законодательные сложности и юридические проблемы

Прежде всего, обращает на себя внимание регулярное использование в обоих законах термина «общественное обсуждение».

Его четкое определение в законодательстве Украины отсутствует. Более того, названные законодателем в Законе «О добровольном объединении территориальных громад» формы, в которых может проводиться такое обсуждение, могут быть применены только к нормам именно данного Закона — на это прямо указывается в 4-й части 5-й статьи. А вот в каком формате можно проводить такие общественные обсуждения в понимании Закона «О сотрудничестве территориальных громад», — сказать сложно.

Не совсем понятно, что в значении положений Закона «О добровольном объединении громад» следует понимать под «другими формами консультаций с общественностью»? Ведь, снова подчеркнем, законы Украины не содержат определения этого термина. Ссылка же на соответствующее Постановление правительства от 3 ноября 2010 года №996 «Об обеспечении участия общественности в формировании и реализации государственной политики», которой был утвержден «Порядок проведения консультаций с общественностью по вопросам формирования и реализации государственной политики», — является некорректной, вследствие его более низкой юридической силы и необязательности применения этого документа органами местного самоуправления.

Об этом не раз приходилось слышать от отдельных экспертов.

Во-вторых, размытость формулировок относительно форм общественного обсуждения, в частности (в части проведения консультаций), может фактически превратить этот процесс в настоящий фарс. Наверняка каждый читатель может предложить целый перечень потенциально возможных форм «консультаций», которые будут носить чисто формальный и декоративный характер.

В-третьих, можно говорить о коллизии между Законом «О добровольном объединении территориальных громад» и Законом «О местном самоуправлении». Первый из них устанавливает, что «порядок проведения общественного обсуждения по вопросам, предусмотренным данным Законом, определяется сельским, поселковым, городским советом*(4-я часть 5-й статьи). А вот второй — предусматривает специфические подходы к нормативному урегулированию каждой из форм местной демократии:

- порядок внесения местной инициативы на рассмотрение совета определяется представительским органом местного самоуправления или Уставом территориальной громады (вторая часть 9-й статьи);

- порядок проведения общих собраний граждан по месту жительства определяется Законом и Уставом территориальной громады (вторая часть 8-й статьи);

- порядок организации общественных слушаний определяется исключительно Уставом территориальной громады (четвертая часть 13-й статьи).

С Уставами в Украине огромная проблема. За 18 лет существования Закона «О местном самоуправлении», 19-я статья которого предусматривает возможность принятия местным советом Устава соответствующей территориальной громады, только примерно 17% сельских, поселковых и городских советов смогли воспользоваться правом и приняли свои «местные конституции*. Более того, в этих уставах очень часто регламентация разных форм местной демократии осуществляется на неподобающем уровне, нередко ограничиваясь только декларацией о наличии у членов территориальной громады определенного права. Примеров надлежащего урегулирования этих вопросов на уровне уставов и других актов органов местного самоуправления крайне мало.

В нашей стране в настоящий момент нет утвержденного Закона «О местном референдуме». С 1997 года, когда был принят Закон «О местном самоуправлении в Украине», Верховная Рада не смогла принять закон, который бы регламентировал порядок проведения общих собраний по месту жительства. А существующее «Положение об общих собраниях граждан по месту жительства в Украине», утвержденное Постановлением ВРУ еще в далеком 1993 году, давно морально устарело, и применять его на практике почти невозможно.

Не меньшие проблемы с Законом «Об органах самоорганизации населения».

Согласно ему создать орган самоорганизации населения, обеспечить его надлежащее функционирование и при необходимости ликвидировать -чрезвычайно сложно.

К тому же, в нем есть положения, которые прямо противоречат Конституции и Закону • О местном самоуправлении».

Именно эти обстоятельства являются основными предпосылками недостаточной формализации инициатив членов территориальных громад по месту их жительства и создания на уровне домов, кварталов, улиц, микрорайонов органов самоорганизации населения как представительских органов и важных элементов гражданского общества.

Таким образом, сегодня на практике складывается ситуация, когда сотрудничество н добровольное объединение территориальных громад может происходить. но при очень условном участии членов этих громад.

Как же реально выйти из ситуации?

Смотря на проблему шире и измеряя ее не только позициями Законов «О сотрудничестве громад» и «О добровольном объединении громад» в части регламентации форм местной демократии видится три возможных пути решения:

1. Разработка Уставов территориальных громад.

Жизнь показала ограниченность такого пути в наших условиях. Если за 18 лет существования Закона «О местном самоуправлении» лишь пятая часть сельских, поселковых и городских советов приняла Уставы, то такими темпами нам нужно еще лет 100, чтобы все советы приняли собственные подобные «конституции». Кроме того, не известно, какого качества будут они с позиций местной демократии.

2. Детальное нормативное урегулирование форм местной демократии на уровне Закона «О местном самоуправлении в Украине».

Такой вариант не исключен. Многим он кажется наиболее простым и привлекательным. Но, поскольку существующие формы местной демократии должны строиться на четких и детальных процедурах, перенасыщать данный Закон лишними десятками страниц вряд ли целесообразно. Если в перспективе когда-то будет приниматься Муниципальный кодекс, эти вопросы могут быть урегулированы в нем. Но, насколько известно, именно в таком аспекте вопрос во властных кабинетах теперь не ставится.

3. Принятие отдельных законов. которые бы регламентировали организационные и процедурные аспекты каждой из ключевых форм местной демократии.

Такой вариант нам видится наиболее простым и оперативным. Хочется верить, что в

наших органах государственной власти поймут, наконец, что местное самоуправление — это не только органы местного самоуправления, но и разнообразные формы местного (локального) участия общественности в управлении.

Ведь игнорирование этой основополагающей позиции, заложенной в третьей части 140-й статьи Конституции, а также положений целого ряда международных документов, ратифицированных Украиной в сфере местного самоуправления, ставит под угрозу перспективы реформы, ее легитимность, состояние ее восприятия членами территориальных громад — теми, ради кого она и должна проводиться в первую очередь.

Очевидно, что перераспределять функции между органами государственной власти и местного самоуправления, создавать одни и ликвидировать другие органы публичной власти, проводить реформу в бюджетной сфере и тому подобное — очень важные аспекты реформ вообще. Но если не предоставить людям возможность на практике реализовать свое конституционное право на непосредственное участие в решении важных для них вопросов, реформы будут неполноценными.

Местное самоуправление можно сравнить с самолетом, у которого есть два крыла.

С одной стороны — это общественные институции и формы непосредственной демократии.

А с другой — органы местного самоуправления. Если проводить модернизацию только одного из крыльев этого «самолета», а другое останется в своем немодернизируемом виде -далеко этот самолет не полетит.

Именно поэтому уже сегодня существует настоятельная потребность в рассмотрении и принятии Верховной Радой законопроектов, которые бы, с одной стороны, создавали условия для развития разных форм местной демократии, а с другой — способствовали проведению реформ в стране.

В этой связи нуждается в завершении многолетняя эпопея с принятием закона • О местном референдуме».

Немедленное совершенствование законодательства в значительной мере способствовало бы проведению реформы и предотвращению возможных обвинений относительно ее профанации касательно участия членов территориальных громад.

Ведь это бесперспективно и даже опасно, чтобы децентрализация и реформа местного самоуправления осуществлялись исключительно административными методами!

Автор: Подготовил Игорь ОНИЩЕНКО.


© 2005—2025 Інформаційне агентство «Контекст-Причорномор'я»
Свідоцтво Держкомітету інформаційної політики, телебачення та радіомовлення України №119 від 7.12.2004 р.
Використання будь-яких матеріалів сайту можливе лише з посиланням на інформаційне агентство «Контекст-Причорномор'я»
© 2005—2025 S&A design team / 0.006
Перейти на повну версію сайту