Розмова з відомим громадським діячем Андрієм Крупником

– Андрію Семеновичу, ви представляєте Всеукраїнську асоціацію сприяння самоорганізації населення. Яким чином вона бере участь у процесах децентралізації, зокрема в нашій області?

– Разом з Одеським інститутом соціальних технологій, іншими партнерськими організаціями та за підтримки міжнародного фонду «Відродження» асоціація реалізує в Одеській, Волинській, Дніпропетровській, Луганській, Львівській та Миколаївській областях проект «Соціальний діалог для розвитку громад в Україні в контексті реформи децентралізації».

Ми проводимо докладний аналіз ситуації на місцях. Джерелами інформації для нього є документи, які ми отримали від керівництва об’єднаних територіальних громад, дані опитування представників влади та громадських активістів, інтерв’ю, нормативно-правові акти та публікації у ЗМІ. Аналіз дозволить виробити рекомендації органам публічної влади всіх рівнів, а також зорієнтувати учасників процесу об’єднання на співпрацю.

– Результати вашого дослідження будуть оприлюднені пізніше. А можна дізнатися, що відбувається зараз у процесі створення об’єднаних територіальних громад?

– Нині дуже складна пора у тих, хто ступив на шлях об’єднання. Зокрема – у визначенні стратегічних пріоритетів розвитку. Тож у кожній громаді це питання вирішується по-своєму. Так, наприклад, у Маразліївці Білгород-Дністровського району велика увага надається молоді, її навчанню, доступності знань. Реалізується пілотний проект «Самоорганізація навчального простору» за участю БФ «Вільна освіта». Завдяки цьому молодь зможе застосувати свої вміння в інформаційних технологіях, а старше покоління – навчитися працювати на комп’ютері. Так формується сучасний зв'язок поколінь. Ідею проекту висунули самі мешканці. Тож сільський голова Олександр Чумак вважає, що «лише спілкуючись з людьми розумієш, що вони хочуть, і тоді шукаєш можливість виконати їхні побажання». Щоб інформувати людей про життя у громаді, депутати сільради ухвалили випускати власну газету «Маразліївський вісник», яка безкоштовно розноситься до кожного двору.

На думку голови Тузлівської громади Татарбунарського району Лариси Корнован-Мойсеєнко, «наразі проблеми фінансування та справедливого розподілу коштів державної субвенції – головні. Адже державна субвенція на розвиток інфраструктури перед початком використання потребує отримання багатьох погоджень, що затримує її реалізацію. Взагалі, законодавство відстає від потреб реформування».

У Великомихайлівській громаді селищний голова Тетяна Жарська з цифрами в руках розповіла про можливості бюджету, якого вистачає лише на молодшу школу. Директор навчального закладу, депутат селищної ради, спираючись на факти, обґрунтувала необхідність залишити школу другого ступеня. По дискусії місцеві підприємці, фермери вирішили допомогти фінансами та зберегти навчальний заклад другого ступеня.

В Розквітівській громаді Березівського району опитувані нами люди і сам керівник Віталій Лозов були під враженням сесії, яка пройшла напередодні й де розглядалися питання фінансування центральної лікарні з розрахунку виділених коштів субвенції на медицину.

На думку сільського голови, «зараз існує велика проблема у перерозподілі державної субвенції на медицину. Необхідно справедливо поділити кошти між первинним і вторинним рівнями медичної допомоги. Тому що теперішня ситуація створює напругу в суспільстві». Загалом же тут великого значення надають розробці стратегії розвитку. Так, Віталій Лозов розповів, що громада виграла конкурс у польсько-канадському проекті «Фундація ініціатив менеджменту». Сам голова відвідав Польщу, де на семінарі обговорювалися підходи до формування стратегії розвитку громади. Зараз польські колеги допомагають розробляти її для розквітівців.

Керівниця Червоноармійської громади Валентина Тимчук упевнена, що за реформою майбутнє, адже менше ніж за рік тут зроблено більше, ніж за попередні 20 років.

У Красносільській громаді створено центр надання адмінпослуг. На повну силу працюють відділи освіти, культури і спорту. Планують знайти фінансові резерви для підтримки шкіл і з нового року відкрити свою лікарню.

Голова Балтської громади Сергій Мазур під час її відвідування експертами асоціації перебував з делегацією в Литві, тож пообіцяв відповісти на запитання в телефонному режимі. Але навіть за відсутності першої особи керуюча справами Олена Фролова та члени команди організували не лише анкетування, але й інтерв’ю зі старостами.

Як керівник аналітичного центру асоціації, я провів семінарське заняття з апаратом Балтської міської ради та активом громади на тему: «Самоорганізація населення та участь громадськості у процесах реформування села».

– Андрію Семеновичу, як оцінюють перебіг реформи місцевого самоврядування керівники громад? Які перспективи вони вбачають?

– Оскільки ми досліджували не лише об’єднані громади, а й ті, які намагалися об’єднатися, але у них не вийшло, і ті, що зараз проходять через процедури об’єднання, важливо було подивитися на процес із різних боків. Одні вважають, що реформа «буксує», що основна маса людей не знає, які мусять бути її результати, зокрема для віддаленої від центру громади сільської периферії. На думку інших, реформа йде занадто повільно і потрібно використати вплив держави, щоб прискорити цей процес. Є думки, що реформа квапливо насаджується зверху, а це шкодить справі і порушує принцип добровільності.

Але всі погоджуються, що зміни давно назріли і вони необхідні, що нормативно-правова база відстає від темпів реформи на місцях, що землею за межами населених пунктів мають розпоряджатися громади, що зараз найактуальніше питання – механізми реформи освіти і медицини.

Особливо людей турбує ймовірність того, що громади після отримання державної субвенції, якої може не вистачити на вирішення соціальних питань, залишаться сам на сам із своїми проблемами без підтримки держави.

Тож відчувається чимала тривога за долю реформи. Щоправда, на рівні держави ці проблеми розглядаються. Так, міністр регіонрозвитку Геннадій Зубко заявив, що об’єднаним громадам потрібно опрацювати передусім реформу освіти та охорони здоров’я. Питання модернізації освіти має вирішуватися комплексно – шляхом створення опорних шкіл та будівництва доріг, якими рухатимуться шкільні автобуси.

Другим пріоритетом реформ Г. Зубко вважає створення госпітальних округів. Є потреба не лише в системі первинної медицини, яка працює через ФАПи та амбулаторії, але й у другій, і третій ланках. Паралельно йде об’єднання міжрайонних пенсійних фондів, триває реформування поліції. Перший заступник міністра В’ячеслав Негода запевняє, що питання повсюдності здійснення місцевого самоврядування з точки зору земельних ресурсів неодмінно має бути вирішене в цьому році. Він вважає неправильним, що зараз лише до п’яти відсотків землі є в розпорядженні органів місцевого самоврядування. Не мусить так бути, щоб землею за межами населених пунктів розпоряджалися чиновники Держгеокадастру. Це визначено в Концепції реформи місцевого самоврядування, і це принципова позиція Мінрегіону. В’ячеслав Негода висловив сподівання, що парламент підтримає цю позицію, і наголосив на недопустимості зволікання з реформою.

– Головне проблемне питання, яке виникає під час об’єднання, – це страх периферійних громад втратити самостійність і отримувати ресурси за залишковим принципом. Яку, на вашу думку, роль у запобіганні цьому мають відігравати сільські старости?

– Основна функція новоствореної інституції старост полягає у представництві інтересів сіл і селищ, що увійшли до складу об’єднаних громад. Відтак стає дедалі актуальнішим питання: яке місце посідає староста в системі місцевого самоврядування і як ефективно організувати його обрання та подальшу діяльність?

На законодавчому рівні правовий статус і повноваження старост врегульовані лише в загальних рисах. Тому необхідним є створення якісної місцевої нормативно-правової бази. Наша асоціація провела комплексне дослідження інституції старост в Україні. Виявлено низку проблем, що потребують вирішення шляхом внесення змін до законів.

– Про що саме йдеться?

– За задумом, посади старост мають запроваджуватися насамперед на рівні колишніх територіальних громад, які до об’єднання мали сільську, селищну раду та відповідного голову. Але в законодавстві відсутня вимога про обов’язкове введення посад старост. Вирішення цього питання віддано радам громад, які можуть запровадити стільки посад старост, скільки вважають за потрібне.

Надані старостам повноваження є, на наш погляд, недостатніми для належного виконання покладених на них функцій через те, що їх слабо забезпечено механізмами виконання.

Радам об’єднаних громад пропонується ухвалити положення про старосту, визначити його права, обов’язки, вирішити суміжні питання. Законопроект № 4742 пропонує істотно розширити перелік повноважень старост, надавши їм реальну змогу впливати на діяльність самоврядування. Крім того, пропонується надати старості право одержувати від виконавчих органів ради інформацію, документи і матеріали, а також сприяти утворенню та діяльності в населених пунктах свого округу органів самоорганізації населення.

Але мінусом законопроекту є те, що він обмежує можливість делегування старостам частини повноважень виконавчих органів ради. І вкрай негативним моментом ми вважаємо необов’язковість – на сьогодні – членства старост у виконавчих комітетах місцевих рад. У результаті цілком можливо, що до виконкому старости не будуть включені взагалі, або ж буде включена лише частина старост – можна здогадатися, за яким принципом. Це напевно обмежуватиме їхні можливості і зробить їх залежнішими від депутатів ради, що може негативно позначитися на здатності старост займати принципову позицію при захисті інтересів громад, від яких вони обрані.

У законодавстві також чітко не визначений термін проведення перших виборів старост. У результаті ці вибори проводяться дуже повільними темпами, а в деяких громадах існує ризик, що вони не будуть проведені взагалі до наступних чергових місцевих виборів. Ради можуть відкласти обрання старост до чергових місцевих виборів, аргументуючи своє рішення відсутністю коштів у місцевому бюджеті.

Законодавство не містить чітких механізмів підзвітності та відповідальності старост. Крім того, воно не передбачає можливості відкликання старости з обійманої посади з ініціативи виборців. Зазначену прогалину пропонує заповнити законопроект № 4742.

Але серйозною пасткою є запропонована законопроектом норма, згідно з якою повноваження старости можуть бути достроково припинені рішенням ради, якщо той порушує закони, права і свободи громадян, не забезпечує здійснення наданих йому повноважень. Основна небезпека цієї норми полягає в тому, що вона фактично закладає підвалини для повного підпорядкування старост раді об’єднаної громади, що неодмінно знизить їх спроможність ефективно захищати інтереси периферійних громад.

Аналітична група асоціації підготувала і направила авторам законопроекту, до Верховної Ради та уряду свої пропозиції щодо усунення зазначених недоліків.