18 лютого 2021 року Міністерство розвитку громад та територій України і служба Віцепрем’єр-міністра з питань європейської та євроатлантичної інтеграції повідомили, що національні координатори країн-учасниць Європейської стратегії для Дунайського регіону (ЄСДР) одностайно підтримали заявку України на головування в ній у 2022 році. Таким чином, Україна стане першою країною без членства в Євросоюзі, що протягом року головуватиме у даній макрорегіональній ініціативі ЄС, до реалізації якої залучено 14 країн Дунайського басейну.

Це амбітний крок з боку українського Уряду, адже головування країни у Дунайській стратегії є відповідальною місією, що потребуватиме значних інтелектуальних, людських і фінансових ресурсів. Не в останню чергу на урядове рішення щодо головування країни в ЄСДР вплинуло запровадження ротаційної моделі щодо його призначення. Згідно з її принципом, до України черга дійшла би тільки через 16 років. Тож український уряд скористався останньою нагодою очолити ЄСДР згідно із досі чинним принципом, коли країна головування визначається шляхом проведення виборів. З огляду на це, рішення Уряду безсумнівно є вчасним і обґрунтованим. Втім, відкритим залишається питання, чим стане головування України у Дунайській стратегії – початком якісно нового етапу участі країні в даній ініціативі Євросоюзу, чи всього-лише коштовною і ресурсовитратною PR-акцією?

Чи є підстави для скептицизму?

Насправді, так. Їхнім підґрунтям є той факт, що ставлення Уряду щодо участі України у Дунайській стратегії донедавна було доволі формальним. Певною мірою його зумовлювало те, що на відміну від переважної більшості країн-учасниць ЄСДР, чиє розташування, як у сусідньої Румунії, повністю знаходиться на території Дунайського басейну, для Києва це лише один з географічних регіонів України. А втім, українська частина Дунайського регіону, до якої входять Одеська, Чернівецька, Івано-Франківська та Закарпатська області, за площею перевищує 68 тис. кв. км. із майже шестимільйонним населенням, яке вирізняється найбільшим етнічним різноманіттям з-поміж решти українських регіонів, що й варто враховувати на рівні регіональної політики держави. Стратегічне значення української частини Дунайського регіону зумовлене межуванням усіх чотирьох її областей із країнами-членами ЄС. А отже, транскордонне співробітництво, в якому вони беруть участь, є однією з важливих складових євроінтеграційного руху України. Та попри це, протягом майже 10 років з моменту запуску Дунайської стратегії Київ не надто зважав на питання участі в ній України.

Про це свідчили і незадовільна якість першого варіанту позиційного документу України щодо Стратегії ЄС для Дунайського регіону у 2010 році (який був істотно доопрацьований завдяки тиску громадськості та за участі групи незалежних експертів), і низька активність підчас щорічних форумів ЄСДР (єдиним винятком був форум 2016 року, коли серед спікерів 5-го щорічного форуму у Братиславі був присутній представник МЗС України).

Протягом тривалого часу Україна залишалась єдиною країною-учасницею ЄСДР, яка не брала участь у координації жодного з її 11 пріоритетних напрямків, і лише відносно недавно долучилась до роботи координаторів пріоритетних напрямків 1-Б «Покращення мобільності та інтермодальності: залізничне, автомобільне та повітряне сполучення» і 9 «Інвестування у людей та їхні кваліфікації».

Уряд України й досі не має документально оформленого стратегічного бачення участі країни у ЄСДР із чітко визначеними цілями, пріоритетами та напрямками, а також інструментами їх досягнення та реалізації. Утворений постановою Кабміну у вересні 2011 року Координаційний центр з провадження діяльності, пов’язаної із участю України в реалізації Європейської Стратегії для Дунайського регіону, залишається досить аморфною структурою. Доволі слабким є й інститут Національного координатора ЄСДР, діяльність якого наразі забезпечує Міністерство розвитку громад та територій.

Не надто активна позиція українських державних інституцій щодо ЄСДР не в останню чергу є наслідком «інституційного безпам'ятства», притаманного українській системі державного управління. На жаль, урядовий підхід до Дунайської стратегії став яскравим прикладом цього явища, і кожна зміна уряду призводила до повернення майже у початкову точку при спробах вибудувати систему координації участі України в ЄСДР.

Жертвою «інституційного безпам’ятства», вже на регіональному рівні, став підписаний 18 лютого 2015 р. Меморандум про співробітництво в рамках Стратегії ЄС для Дунайського регіону між Одеською, Чернівецькою, Закарпатською та Івано-Франківською обласними радами. Ця ініціатива Одеської облради стала спробою налагодити горизонтальну співпрацю між чотирма областями української частини Дунайського регіону задля координації спільних дій в контексті ЄСДР, і на нетривалий період призвела до пожвавлення контактів між ними. Але після кількох змін у складі облрад не залишилося «носіїв інституційної пам’яті» про цю ініціативу, і про неї забули.

Пігулка проти «інституційного безпам’ятства»

Проблемою і наслідком формального ставлення урядових структур до участі України в ЄСДР є слабкі комунікація і співпраця з неурядовим сектором. Дунайська стратегія є платформою не лише для співпраці між країнами-учасницями на урядовому рівні. Її реалізація передбачає участь широкого кола акторів із бізнес-середовища, наукової спільноти та громадянського суспільства. Тож саме громадянське суспільство, зокрема незалежна експертна спільнота, стало потужним двигуном для участі України в реалізації ЄСДР. Наразі, українське громадянське суспільство і є носієм інституційної пам’яті стосовно Дунайської стратегії.

Починаючи з 2010 р., зусиллями незалежної експертної спільноти були підготовлені та передані до урядових структур «Громадське бачення участі України в Європейській стратегії розвитку Дунайського регіону», «План дій Європейській стратегії розвитку Дунайського регіону: аналіз та перспектива впровадження в Україні», «Комплексне бачення участі України в реалізації Стратегії ЄС для Дунайського регіону». Саме зусиллями громадського сектору була налагоджена масштабна робота з інформування місцевих органів влади української частини Дунайського регіону та недержавних акторів про Дунайську стратегію та її роль у регіональному розвитку та реалізації євроінтеграційного руху України.

Знаковими подіями стали проведені в Одесі у 2017 р. та 2018 р. масштабні конференції «День участі України у Дунайській стратегії», ініційовані одеським Центром регіональних досліджень (ЦРД) разом із Дунайським форумом громадянського суспільства (ДФГС) та віденським координаційним центром 10-го пріоритетного напрямку ЄСДР «Розвиток інституційних спроможностей та співпраці». Останній був поєднаний із 2-ю конференцією донорів «Дунайський діалог з фінансових та інституційних спроможностей» за участі представники програм ЄС і міжнародних фінансових установ, зокрема ЄБРР. Важливо відзначити підтримку з боку Одеської обласної ради та Одеської обласної державної адміністрації як вдалий приклад співпраці між владою та громадянським суспільством задля активізації участі країни у Дунайській стратегії, і як зразок того, що за наявності політичної волі результативні кроки, навіть в умовах обмежених фінансових ресурсів, є цілком можливі.

Спільними зусиллями ЦРД, ДФГС та 10-го пріоритетного напрямку ЄСДР в рамках 4-го щорічного форуму ЄСДР у м. Ульм (ФРН), у 2015 році відбувся круглий стіл щодо участі Україні в Дунайській стратегії. У 2018 р. та 2019 р. в рамках 7-го щорічного форуму у Софії та 8-го щорічного форуму у Бухаресті Центром сталого розвитку та екологічних досліджень Дунайського регіону і Міністерством інформаційної політики України за участі ЦРД були організовані українські виставки і круглі столи, в останньому з яких взяв участь тодішній національний координатор ЄСДР Тарас Токарський. На разі, це єдиний приклад подібної взаємодії.

Неурядовий сектор відіграє й потужну роль у залученні зовнішнього фінансування для реалізації масштабних проєктів. Яскравою ілюстрацією може слугувати 5-річний екологічний проєкт із бюджетом 2,4 млн. дол. США «Відновлення водно-болотних угідь та степів в регіоні дельти Дунаю». Він здійснюється в рамках програми «Ландшафти під загрозою» Кембриджської природоохоронної ініціативи на території України, Румунії та Молдови за участі Дунайського біосферного заповідника НАНУ та румунської Адміністрації біосферного заповідника дельти Дунаю. Цей наймасштабніший за всю історію роботи з екологічного відновлення в регіоні дельти Дунаю проєкт ініційовано європейською природоохоронною організацією Rewilding Europe та українською громадською організацією Rewilding Ukraine. Він відповідає пріоритетним напрямкам ЄСДР 6 «Збереження біорізноманіття, ландшафтів та якості повітря і ґрунтів», 3 «Культура і туризм» і 4 «Якість води».

Серед успішних інфраструктурних проєктів, що покращують мобільність у Дунайському регіоні (1-й пріоритет ЄСДР), варто назвати створення за рахунок українських приватних інвестицій поромного комплексу в селі Орлівка Одеської області та відкриття поромної переправи Орлівка-Ісакча. Разом із реконструкцією автотраси Одеса-Рені, дана ініціатива істотно покращила транспортний зв’язок між Україною, Румунією і Болгарією (в контексті Дунайського регіону), а також автомобільну досяжність до Греції та Туреччини (в контексті Чорноморського регіону).

Правильно розставити акценти

Зараз Міністерство розвитку громад та територій України та Урядовий офіс координації європейської та євроатлантичної інтеграції готують Програму та План заходів головування України в Дунайській стратегії. Часові рамки, відведені для їх роботи, так само як і залучені до неї людські та експертні ресурси, є дуже обмежені.

У даному випадку насамперед треба вийти з вузького кола урядових структур і залучити експертів з неурядового сектору, тобто «носіїв інституційної пам’яті». Серед них, зокрема, варто назвати МБО «Екологія-Право-Людина», Центр регіональних досліджень і Центр сталого розвитку та екологічних досліджень Дунайського регіону в місті Одеса, чернівецький ДНТЦ «Екоресурс», ужгородське Агентство місцевого розвитку та інформаційних ресурсів «Європоліс», київський Український інститут міжнародної політики, та Асоціацію органів місцевого самоврядування «Стратегія ЄС для Дунайського регіону».

Друга важливий фактор – це робота у тісній співпраці з обласними та місцевими органами влади. Варто пам’ятати, що роль Києва – координуюча, в той час як реалізація конкретних проєктів та ініціатив у рамках ЄСДР, зокрема в рамках транснаціонального і транскордонного співробітництва, буде здійснюватися саме в українській частині Дунайського регіону.

Наступним варто зазначити фінансовий аспект програми. Нагальними є два завдання: 1) інвентаризація проєктів, що вже реалізуються в контексті ЄСДР і забезпечують участь України в її втіленні, та налагодження комунікації з їхніми командами, що має стати складовою координації діяльності з реалізації ЄСДР в Україні; 2) спільно з Директоратом координації міжнародної технічної допомоги Секретаріату КМУ вирішення технічних проблем, що спричинили катастрофічну ситуацію з участю українських партнерів в Дунайській транснаціональній програми, а також забезпечення захисту інтересів українських виконавців проєктів транскордонного співробітництва від непрофесійних і неправомірних дій, що іноді трапляються з боку координаційних органів відповідних програм.

І наостанок – Україна є водночас договірною стороною міжнародних конвенції та членом міжнародних організацій – виконавчих органів цих конвенцій, зокрема, Міжнародної комісії із захисту ріки Дунай (ICPDR) та Дунайської комісії з питань судноплавства. Ці організації, з одного боку, є міжнародними платформами для співпраці та вироблення відповідних політик у Дунайському регіоні, а з іншого боку, на їхніх напрацюваннях та пріоритетах значною мірою ґрунтуються й відповідні пріоритети ЄСДР. До того ж, беручи участь у їхній роботі, Україна де-факто залучена до реалізації відповідних напрямків у роботі ЄСДР. Тож консультації із представниками Україні у цих міжнародних організаціях теж допоможуть правильно розставити акценти та забезпечити якість і ґрунтовність програмних документів щодо головування України у Дунайській стратегії.

Цей перелік не є вичерпним. Але ключовий критерій, яким мають керуватися розробники програмних документів щодо головування країни у ЄСДР – це масштабування його пріоритетів. Вони мають зосередитися не лише на національних інтересах, але й відповідати стратегічним інтересам розвитку усього Дунайського регіону. Головування у ЄСДР дає Україні шанс зміцнити свою роль як регіонального лідера. Варто пам’ятати, що лише дві країни-учасниці ЄСДР – Україна та Молдова – не є ні членами ЄС, ані країнами-кандидатами, проте мають угоди про асоціацію з ним, тож консультації з молдавським урядом і визначення спільних для обох країн пріоритетів можуть додати більшої стратегічної ваги головуванню України в Європейській стратегії для Дунайського регіону.

Ігор Студенніков, виконавчий директор Центру регіональних досліджень (Одеса), член виконкому Дунайського форуму громадянського суспільства (Айзенштадт, Австрія), завідувач відділу регіонального моніторингу Регіонального філіалу НІСД в Одесі у 2004-2006 рр.

Артем Филипенко, завідувач сектору досліджень Південного регіону Національного інституту стратегічних досліджень (Одеса)

Джерело