Что такое кадастр?

Единый земельный кадастр ведется с целью информационного обеспечения органов государственной власти и местного самоуправления, заинтересованных физических и юридических лиц при регулировании земельных отношений, а также с целью организации рационального использования и охраны земли с учетом ее природной ценности и денежной стоимости. Кроме того, кадастр необходим для установления обоснованных размеров платы за землю. Он представляет собой единую государственную систему сведений и документов, содержащую данные о земельных участках независимо от формы собственности и целевого назначения. Одно из главных достоинств кадастра — гарантия открытого доступа к информации, которую он содержит, в том числе в режиме онлайн. Таким образом, кадастр является главным препятствием на пути злоупотреблений и махинаций в земельных отношениях. Препятствием, которого в Украине не было, и нет…

Абсолютного владения нет

Многие украинские политики годами твердят нам, что частная собственность на землю — основа основ цивилизованного агропромышленного рынка. Но это — миф. Мало того, это — полуправда, которая, как известно, хуже лжи. Абсолютной собственности на землю не дает ни одна из систем землевладения. «Никто не имеет полной и абсолютной собственности на землю. Люди владеют не землей, а пакетом прав по отношению к ней», — подчеркивает У. Долб из Гарвардского университета. Такими правами могут быть права пользования и управления, право на продукцию, которая вырабатывается на земле, право приобрести и передать землю, право использовать объекты на ней любым способом и т. п. Такой подход — очень гибкий, и дает возможность создавать новые комбинации прав, обмениваться ими. Эти права всегда рассматриваются в комплексе с обязательствами, которые один собственник дает другому. Поэтому, если речь идет о рынке земли, то имеется в виду создание системы легального перехода этого набора прав и обязанностей между юридическими или физическими лицами.

К чему же привела земельная реформа, начавшаяся еще в 1994 году? Лишь к тому, что в Украине появились миллионы экономически несвободных, но формально числящихся собственниками земельных паев крестьян, без кредитов, физических сил и средств производства, брошенных на произвол судьбы, и десятки реальных, но юридически еще не оформленных, жадных латифундистов, эксплуатирующих на правах аренды за бесценок сотни тысяч гектаров земель и жаждущих все это так же за бесценок приобрести.

Если отбросить политкорректность и говорить прямо, то можно смело утверждать: земля — это единственный общенародный украинский ресурс, который пока еще не подвергся окончательному дерибану.

В нашей стране до сих пор действует мораторий на продажу земель сельскохозяйственного назначения. Его много раз хотели отменить, но, все же, не решились. По мнению сторонников моратория, в нынешних условиях (огромные пробелы в законодательстве, тотальная коррупция, прогнившая судебная система) свободный рынок земли в Украине приведет к созданию латифундий: миллионы крестьян потеряют свои наделы и опять станут «крепостными» у новоявленных помещиков. Однако противники моратория заявляют о том, что именно «замороженный» земельный рынок остается главным препятствием для реформирования и экономической модернизации украинского сельского хозяйства.

Все — не как у людей…

Практически все эксперты, хозяйственники и здравомыслящие политики в один голос говорят: наиболее универсальной и надежной гарантией цивилизованных земельных отношений является создание единого открытого государственного земельного кадастра. При этом парадокс заключается в том, что за годы независимости украинская власть так и не удосужилась решить столь важный вопрос. Нужно ли напоминать, что за этот период земельные махинации и спекуляции в Украине стали обычной практикой?

Еще в 1997 году при Государственном Комитете земельных ресурсов (Госкомземе) было создано госпредприятие «Центр государственного земельного кадастра» (ГП «Центр ГЗК»). Эта структура стала открывать свои региональные центры в областях страны, однако отсутствие законодательной базы и слабое финансирование тормозили процесс развития кадастра.

Симптоматично, что даже зарубежная денежная помощь не заставила Украину поторопиться с созданием кадастровой системы. Первое подспорье пришло в 2001 году, когда Агентство международного развития США согласилось финансировать проект поддержки приватизации земли в Украине. В 2004 году Всемирный Банк выделил нашей стране кредит в размере 195 миллионов долларов — деньги предназначались специально для проекта ускорения выдачи госактов на землю и завершения разработки системы кадастра. В этом же году в первом чтении был принят Закон о кадастре, но затем долгожданный документ увяз в пучине доработки.

Время шло, и Всемирный Банк неоднократно выражал недовольство темпами реализации проекта, пока в 2006 году не приостановил финансирование по кредиту. Видимо, в банке не могли понять тот простой факт, что кадастр будет препятствовать земельному дерибану в Украине (как раз этого и боятся наши чиновники и крупные бизнесмены, привыкшие хапать землю вокруг Киева и в рекреационной зоне Одессы; на очереди — украинские черноземы — мораторий на их продажу рано или поздно отменят, поэтому будущие латифундисты хотят развязать себе руки — А. П.).

В итоге по состоянию на 2009 год из 195 ти миллионов долларов займа Украина освоила лишь 25 млн. Остальные деньги не удалось потратить из-за… чиновничьего конфликта между Госкомземом и Министерством юстиции — каждое из этих ведомств боролось за право вести единый реестр имущественных прав на недвижимость и землю.

В большинстве стран этот реестр находится в одних руках, но только не в Украине: у нас за кадастр отвечает Госкомзем, а за регистрацию прав на недвижимое имущество — Минюст. Опять-таки, симптоматично, что межведомственный конфликт продолжается по сей день. В результате в Украине нет ни единого земельного кадастра, ни единого реестра имущественных прав на недвижимость и землю…

Знаете, что самое «веселое» в этой истории? Принципиальные решения о скорейшем создании общенационального кадастра принимались даже на уровне Совета Национальной Безопасности и Обороны. Все равно не помогло!

Закона нет. И не будет?

В марте 2007 года Верховная Рада таки приняла многострадальный закон о земельном кадастре. Однако президент В. Ющенко наложил на него вето: по его мнению, этот закон нивелировал идею создания единой кадастрово-регистрационной системы и не отвечал интересам государства и граждан, а его положения не согласовывались с Конституцией и Земельным Кодексом.

В ноябре 2009 года ВР вновь попыталась принять закон о кадастре (законопроект №0855), но депутаты провалили его: за принятие закона проголосовали лишь 162 парламентария. В законопроекте (как всегда!) обнаружилась масса недостатков. В частности, документ фактически похоронил идею создания в Украине единого земельного кадастра. Верховная Рада планировала разделить полномочия по ведению кадастра между Госкомземом и органами местного самоуправления. Таким образом, после принятия закона, Украина получила бы не один общенациональный, а тысячи муниципальных кадастров!

Кстати, против законопроекта №0855 категорически выступил председатель правления Всеукраинской общественной организации «Лига защиты прав землевладельцев и землепользователей «Земля Украины» Александр Черпицкий. «В этом проекте закона опять, как и в предыдущих законопроектах, специально нечетко выписаны полномочия о ведении кадастра для всех уровней его организации, — сказал А. Черпицкий. — А ведь кадастр должен быть абсолютно точной геоинформационной системой, где не должно быть размытых понятий. Где гарантии безопасности землевладельцев? Где обеспечение точности кадастровых данных? Где жесткая ответственность за это государственных институций? Опять кадастр определяется как эфемерная система данных, а его ведение — как систематизация и хранение этой системы данных без четкого определения современных информационных технологий».

По словам председателя правления Лиги, игнорирование авторами законопроекта этих технологий и Закона Украины об электронном документообороте и цифровой подписи, чревато многочисленными злоупотреблениями в сфере земельных отношений. Как отметил А. Черпицкий, проект закона в основном, был ориентирован на ведение кадастра и кадастровой документации органами местного самоуправления, в том числе сельскими и поселковыми советами, которые зачастую не имеют ни специалистов данного профиля, ни материально-технического обеспечения. Закрепляя за ними право ведения земельно-кадастровых книг и других бумажных документов, авторы законопроекта почему-то забыли о восьми годах развития автоматизированной системы государственного земельного кадастра. По мнению А. Черпицкого, «в законопроекте мы видим лишь попытку узаконить существующий «бумажный», а, по сути, коррупционный беспредел местных советов».

Так что еще не известно, что лучше на сегодняшний день: полное отсутствие закона или закон в том виде, в каком его «насилуют» с 2004 года…

С выдачей государственных актов на землю дела обстоят несколько лучше, но и тут видно, что решение вопроса затягивается всеми возможными способами. Достаточно вспомнить, что Госкомзем обещал закончить выдачу госактов еще в 2004 году! Причем, тогдашнее руководство земельного ведомства уверяло, что это можно сделать и без иностранных кредитов. И действительно, к 2005 году госакты получили 75 процентов владельцев земельных сертификатов, на 1 января 2006 года — 83 процента. Казалось бы, еще немного — и это дело можно завершить. Однако всякий раз «победный финиш» отодвигался в будущее.

Очередное «социалистическое обязательство» Госкомзем взял на себя недавно: было обещано, что выдача госактов закончится в 2009 году. Тем не менее, процесс продолжается до сих пор.

Опыт Одесщины

Важность земельного кадастра можно понять на примере Одесской области — ныне она является одним из немногих регионов Украины, где учет сельскохозяйственных земель ведется на сравнительно высоком уровне. По словам начальника Ренийского районного отдела Госкомзема Марии Брыцько, на Одесщине электронный кадастр действует с 2003 года и содержит полный перечень отводимых земельных участков и участков, на которые выдаются госакты или заключаются договора аренды. Важнейшей частью кадастра является Государственный реестр землепользователей и землевладельцев — его ведет ГП «Центр государственного земельного кадастра».

— На начальном этапе земельной реформы, когда земля делилась на паи, их границы на местности не определялись, дабы не препятствовать обработке земли едиными массивами, — говорит М. Брыцько. — Но теперь выдача всех госактов на землю начинается с геодезической съемки. К госакту в обязательном порядке прилагаются план землепользования и акт установления натуральных границ земельного участка. То есть, сегодня каждый владелец пая четко знает, где находится его земля.

Мария Ярославовна напомнила, что процедура выдачи госактов на землю начинается с технической документации, которую готовят органы Госкомзема. После выдачи техдокументации происходит самое главное — Госкомзем присваивает земельному участку кадастровый номер. Эти сведения передаются в кадастровую службу, после чего «Центр ГЗК» заказывает бланки госактов и сам же их печатает в окончательном виде. «Центр ГЗК» подтверждает кадастровый номер земельного участка и выдает на него регистрационную карточку. Отныне любые махинации с землей исключены: как отметила М. Брыцько, малейшее изменение в кадастре потребует оформления огромного количества документов, доказывающих обоснованность и законность такого изменения. Кадастровых номеров нет лишь у тех госактов на землю, которые выдавались с 1993 по 2000 год. Впрочем, их можно переделать (правда, за деньги заказчика). Если же земельный пай по «старому» госакту переходит по наследству, наследник имеет возможность получить новый документ о праве собственности на землю.

И все же Одесский областной кадастр еще далек от совершенства, причем, именно потому, что в стране нет профильного закона. В настоящее время региональный кадастр содержит в основном количественные характеристики земель (сколько их, на каких угодьях они расположены, а также картографические сведения), тогда как качественные характеристики (информация о плодородии земли, ее стоимости и т. д.) практически отсутствуют. Правда, существуют агропаспорта, но они датированы 2000 годом, и уже устарели. К тому же, сегодня агропаспорта не являются обязательными для кадастровой базы данных. Между тем, украинские земли остро нуждаются в почвенном обследовании. Такое обследование проводят институты почвоведения, однако землепользователи, как правило, не хотят тратить на это средства.

Госцентр — коммерческая служба!

Следует упомянуть и о том, что, несмотря на отсутствие Закона о кадастре, ГП «Центр ГЗК» (а он, напомним, является структурным подразделением Госкомзема) совершенно легально берет деньги за свои услуги. Еще в 2003 году Госкомзем обязал кадастровую службу осуществлять на принципах самоокупаемости и платной основе государственную регистрацию земельных участков, прав на них и перехода прав (трансакций), оказывать физическим и юридическим лицам услуги в сфере использования данных государственного земельного кадастра и государственного реестра земель, а также создать страховой (гарантийный) фонд для возмещения ущерба, нанесенного физическим и юридическим лицам в случае предоставления им недостоверных данных.

По каким же ценам оказываются такие услуги? Как указано в п.5.1.8 Устава «Центра ГЗК» (а этот документ утвердил опять-таки Госкомзем), Центр имеет право «оказывать услуги по ценам, установленным Центром самостоятельно с учетом конъюнктуры рынка и условий экономической деятельности, на договорной основе, а в случаях, предусмотренных законодательством Украины, — по фиксированным ценам и тарифам». Вообще, Устав «Центра ГЗК» — уникальный документ. Как отмечено в п.2.1, «основной целью Центра является функционирование автоматизированной системы ведения государственного земельного кадастра Украины и системы регистрации земельных участков, недвижимого имущества и прав на них, для обеспечения органов государственной власти и органов местного самоуправления, граждан, предприятий, учреждений и организаций достоверной информацией о земле и получения прибыли от осуществляемой деятельности».

Прошу обратить внимание: получение прибыли! Таким образом, согласно Уставу, государственная служба при государственном же органе власти — Госкомземе — является типичной коммерческой структурой. Кроме государственной регистрации земель, кадастровое ведомство имеет право заниматься издательской деятельностью, юридической практикой, оптовой и розничной торговлей, проведением операций, связанных с реализацией ценных и долговых бумаг, а также любыми другими видами деятельности, которые не противоречат действующему законодательству.

Не стоит и говорить, что такая деятельность несовместима с функцией осуществления государственной регистрации земельных участков и прав на них. Ведь такая регистрация не является разновидностью хозяйственной деятельности, это — функция государственного управления земельным фондом.

Вот так… Навести порядок в земельных отношениях и принять важнейший закон о кадастре наше государство не желает, а вот сдирать деньги с граждан — всегда пожалуйста.

Тем временем земля обесценивается…

На сегодняшний день в Украине нет не только кадастра, но и нормативной денежной оценки сельскохозяйственных земель. В последний раз такая оценка была проведена в далеком 1995 году (!), и с тех пор она лишь индексируется с учетом ежегодного уровня инфляции в стране. За минувшие 15 лет индексация достигла «отметки» 3,22. Выражаясь проще, за эти годы земля стала дороже в 3,22 раза. Но это официально. Кроме того, индексация не может заменить полноценную денежную оценку.

Сколько же реально будет стоить украинская земля, если ее нормативная оценка таки будет проведена? Все зависит от методики, но логика вроде бы подсказывает, что с 1995 года сельхозугодия намного подорожали.

Не тут-то было! Как утверждают специалисты Госкомзема, с того момента реальная капитализация украинской земли значительно понизилась. Дело в том, что за эти 15 лет миллионы гектаров деградировали и подверглись эрозии, плодородие существенно снизилось, орошение сократилось, культура земледелия резко упала, севообороты оказались нарушенными, количество вносимых удобрений уменьшилось до критических показателей…

Высокий уровень распаханности угодий, расширение посевов технических культур (подсолнечник, кукуруза на зерно, рапс и др.), неудовлетворительное состояние лесозащитных полос привели к развитию небывалых эрозионных процессов. Ежегодные потери грунта на украинских полях составляют в среднем 15—20 тонн с гектара. Свыше 30 млн. га земель сельскохозяйственного назначения уже признано деградированными, а от 14 до 17 млн. га — эрозионно-опасными. Это при том, что вся площадь сельхозугодий Украины достигает около 42 млн. га (или 70 процентов территории страны), из которых пахотные земли — 33 млн. га. Значит, деградации подверглась почти вся сельскохозяйственная земля в Украине! И все это — результат незавершенной земельной реформы и хищнического отношения к почве.

Здесь самое время напомнить, что так называемая кучмовская аграрная реформа началась в 1994 году, но своей радикальной стадии достигла в 1999 году, когда Леонид Данилович подписал знаменитый (вернее, печально знаменитый) Указ «О неотложных мерах по ускорению реформирования аграрного сектора экономики». Именно тогда были окончательно уничтожены колхозы, а земля и имущество сельхозпредприятий были распаеваны между крестьянами. Власть тогда якобы планировала превратить бывших колхозников в эффективных землевладельцев и положить начало развитию прогрессивных земельных отношений. Что же получилось на самом деле?

В каждой стране — свои способы борьбы с латифундиями. Но во всех цивилизованных странах есть нечто общее: это — экономически свободный собственник земли в виде образованного и технически вооруженного фермера или другого лица, которому в его хозяйствовании здорово помогает государство в виде кредитов, дотаций, преференций, гарантий и т. п. В Украине получилось все наоборот: появились миллионы экономически несвободных, но формально числящихся собственниками земельных паев крестьян, без кредитов, физических сил и средств производства, брошенных на произвол судьбы, и десятки реальных, но юридически еще не оформленных, жадных латифундистов, эксплуатирующих на правах аренды за бесценок сотни тысяч гектаров земель и жаждущих все это так же за бесценок приобрести.

Аренда по принципу крепостного права

О современных арендных отношениях на селе стоит поговорить особо. Сегодня они представляют собой наихудший вариант «союза» между владельцами земельных участков и агропромышленными предприятиями. Большинство крестьян просто не могут самостоятельно обрабатывать свои наделы и продавать сельхозпродукцию, поэтому люди вынуждены отдавать землю в аренду. А поскольку существующая законодательная база (как мы уже убедились на примере кадастра) крайне несовершенна, арендаторы самым бессовестным образом пользуются экономической и правовой незащищенностью селян.

Как правило, арендная плата устанавливается в размере 3 процентов от стоимости земли, однако «живые» деньги крестьяне получают очень редко. В подавляющем большинстве случаев арендаторы выдают владельцам паев натуроплату в виде зерна или другой выращенной продукции. Но и тут людей цинично обманывают. Самая распространенная практика занижения реальной арендной платы проста до безобразия: крестьянам выдают зерно по завышенной цене. Допустим, сельхозпредприятие продает пшеницу на рынке по 900 гривень за тонну, а арендную плату начисляет из расчета 1300 гривень. Это приводит к тому, что, грубо говоря, хозяин земельного участка вместо двух тонн зерна на пай получает лишь полторы тонны. Вот вам пример узаконенного грабежа.

Власти на местах знают об этом, но заставить арендаторов честно рассчитываться с селянами не могут — опять же, не позволяют пробелы в законодательстве. Более того, среди арендаторов нередко попадаются и такие, которые выдают натуроплату ниже минимального уровня арендной платы, а то и вообще не выдают ее, ссылаясь на низкую урожайность или финансовые проблемы. Руководители хозяйств разговаривают с пайщиками по принципу: «Не нравится — до свидания».

Точно так же ведут себя и крупные инвесторы, которые приходят в разоренные села под видом «спасителей-благодетелей». Эти «спасители» тоже работают на правах аренды, и тоже навязывают крестьянам свою волю и собственные «правила игры». Правила, которые чаще всего противоречат экономическим и социальным интересам пайщиков. Именно отсюда пошла горькая народная ирония: «Одне мурло очолило село. Три роки погуло — села як не було. Тепер оте мурло шука нове село…».

Печальнее всего то, что крестьяне в этой ситуации — абсолютно бесправны и беспомощны. Конечно, они могут отказаться сдавать землю в аренду, но что с ней делать? Продать нельзя — мораторий, а найти другого, более добросовестного арендатора зачастую невозможно. Кроме того, владельцы земельных участков практически лишены возможности контролировать то, каким образом эксплуатируются их поля. Ныне арендаторы могут беспрепятственно выжимать из чужой земли все соки, и регулировать этот процесс никто не в силах. Правда, с 1 августа 2010 года вступает в силу Постановление Кабмина №164 «Об утверждении нормативов оптимального соотношения культур в севооборотах в различных природно-сельскохозяйственных регионах», однако сами аграрии относятся к этой директиве, мягко говоря, неоднозначно. Основным недостатком документа называют его административно-командный характер, тогда как в современных условиях государство должно проводить более гибкую политику, основанную на стимулировании бережного отношения к земле с помощью рыночных рычагов. Если же таких рычагов нет, производителю в сфере АПК проще и дешевле будет откупиться от требований чиновников, нежели выполнять их. Иными словами, в нашей стране как не было, так и нет гарантий охраны плодородия почвы, но зато появится новая «почва» для коррупции в аграрном секторе…

Закончить наш анализ хотелось бы цитатой из газеты «Зеркало недели» (июнь 2007 г.): «Это они (потенциальные латифундисты — А. П.) люто ненавидят фермеров и крепких средних хозяев. Они же не допускают настоящей земельной реформы и направляют ее в нужное для них русло. Сейчас им выгоден мораторий — они его продлевают, завтра будет выгоден рынок земли — они его введут, только таким образом, чтобы за бесценок скупить земли… Это им подобные латифундисты в ХVIII веке стерли с карты мира государство Польша, ибо не было на них власти… Это латифундисты погубили Римскую империю, а им подобные — Советский Союз… А ведь так все просто и понятно. Земельная реформа должна была дать землю крестьянам и сделать их экономически свободными. В результате получили бы 200 300 тысяч фермеров, которые завалили бы продуктами не только Украину. А получим со всей очевидностью 150 200 земельных магнатов с миллиардными прибылями и нищее население».