Нещодавно в Одесі побувала група представників столичного Інституту розвитку громадянського суспільства на чолі з головою правління цього закладу Іваном Солоненком. Вони взяли участь у підсумковій науково-практичній конференції «Сучасна регіональна політика: формування, реалізація та розвиток публічної служби», присвяченій 15-річчю Національної академії державного управління при Президентові України та її Одеського регіонального інституту.

Знайомлячись з тенденціями розвитку регіону, його інформаційними ресурсами, гості з Києва відвідали і редакцію «Чорноморських новин».

Пропонуємо вашій увазі, шановні читачі, інтерв’ю, яке Іван СОЛОНЕНКО дав нашій газеті.

Кілька слів про співрозмовника

Іван Миколайович Солоненко — знаний фахівець у галузі дослідження і розв’язання проблем державного управління. До цієї сфери науково-організаційної діяльності прийшов з медицини, де зробив вагомий внесок у розвиток кардіологічної служби в Україні, розробку Національної програми профілактики серцево-судинних захворювань, а також нових методів їх діагностики, лікування та профілактики. Професор, доктор медичних наук.

Міністерство охорони здоров’я України не раз залучало Івана Солоненка до розробки проектів законів щодо реформування галузі, він вважається у цій справі експертом, до думки якого завжди варто дослухатися.

У 1994 році заснував та очолив першу в Україні кафедру управління охороною здоров’я в тодішньому Інституті державного управління і місцевого самоврядування при Кабінеті Міністрів, який нині має статус Національної академії державного управління при Президентові України. Тут підготовлено сотні фахівців нової генерації для органів державної влади та місцевого самоврядування, а також медичних закладів.

Коло наукових інтересів Івана Солоненка широке. Він досліджує шляхи реалізації державної політики та здійснення ефективного державного управління не лише у сфері охорони громадського здоров’я, а й у всій його сукупності, вивчає зарубіжний досвід у цій справі і пропагує його.

Дещо про принцип «нової мітли»

— Перше питання — про спадковість влади. З її зміною щоразу відбувається і повна зміна службовців того чи іншого владного органу. Для багатьох з них це життєва драма. Уявіть собі: людина вивчилася, набула управлінського досвіду, а їй кажуть: «Гайда на вулицю, ви не з тієї команди». Свідками такої ситуації ми стаємо після кожних виборів, незалежно від того, хто прийшов до влади. Причому, нові кадри не завжди кращі. Це, наприклад, видно хоча б з того, що деяких новоспечених голів райдержадміністрацій вже довелося усунути зі своїх посад.

Не обходиться без непорозумінь і з «четвертою владою», про що сьогодні багато говориться. Зокрема, щодо нашої газети. Декому не до вподоби редакційна політика, спрямована на становлення й утвердження української державності, розвиток і підтримку української мови та культури. Але ми не збираємося її змінювати на догоду тим чи іншим політичним силам.

Отже, про спадковість влади...

— Проблема спадковості влади актуальна не лише для України, а й для всієї світової спільноти. З досвіду інших країн знаємо, що державні службовці поділяються на дві категорії. Перші — це політики, які приходять з новими виборами, з новим президентом, які задають якусь віддалену стратегію розвитку суспільства. Другі — це чиновники, які не залежать від політичного впливу, мають виконувати цільові багаторічні програми і відповідати за їх реалізацію.

Цю ідею один час, було, спробували втілити й в Україні на рівні міністерств, коли створили інститут державних секретарів. Її суть полягала в тому, щоб зі зміною міністрів не змінювалися державні секретарі. Перші, наділені політичною владою, мають виконувати певні політичні завдання. Скажімо, в медицині один може відстоювати безплатну медичну допомогу, інший — наполягати на платних послугах чи поєднанні страхової і бюджетної її форм. Тобто, ідеологія може бути різною, але концептуальні засади мають бути одними й тими ж і полягати в належному наданні якісної медичної допомоги, охороні громадського здоров’я. Ці пріоритети є незмінними, вони базуються на певних конкретних постійних технологіях, опікуватися якими мають підпорядковані міністру виконавці, зокрема ті ж державні секретарі, які слугували сполучною ланкою між старими й новими політичними фігурантами. Згодом ця практика чомусь була відмінена. Не знаю, з яких мотивів, швидше за все — з політичних. Але я впевнений, що ми до неї повернемося, тому що органам державної влади повинна бути притаманна певна стабільність, а отже й спадковість.

Мені колись випало стажуватися у Міністерстві охорони здоров’я Канади. Один із заступників міністра тоді сказав: «Ми дуже зацікавлені в тому, щоб допомогти Україні. Ми знаємо ваші проблеми, у нас є корисний досвід. Багато наших ідей використовують інші країни світу і всесвітні організації охорони здоров’я. Було б добре, скажімо, організувати таку очно-заочну форму навчання ваших спеціалістів у Канаді. Наприклад, трьох заступників міністра з України за профілем прикріпити до своїх канадських колег. Але гарантуйте, що вони хоча б 3 — 5 років працюватимуть на своїх посадах. У такому разі цей проект буде успішним. Однак якщо через рік їх змінять, то який сенс це затівати?..

Треба чітко розмежовувати, що таке політичні лідери, політичні керівники держави і що таке виконавці, які гарантують спадковість впровадження державної політики, досягнення суспільно-необхідних цілей, передусім, у галузях добробуту, здоров’я, освіти, які є головною метою діяльності органів державної влади і місцевого самоврядування.

Президент України недавно сказав, що державна влада прагне за десять найближчих років підняти країну до двадцяти кращих держав світу. Якщо врахувати, що сьогодні країни Балтії, Центрально-Східної Європи, які пройшли дуже великий шлях, ділять 40 — 50-і місця у світовому рейтингу економічно-соціального розвитку, то це, звичайно, досить амбітна заява. Ми всі охоче підписалися б під нею. Водночас беруть сумніви. Їх породжують показники мізерної частки валового внутрішнього продукту з розрахунку на одного громадянина України, середньої тривалості життя, яка у нас на 10 — 12 років нижча, ніж у країнах Західної Європи. До речі, за тривалістю життя ми перебуваємо на

120-му місці у світі. Як же зі 120-го місця перебратися на 20-те? Питання серйозне... Ну, й освіта. Її рівень у нас наче вищий від економіки і тривалості життя, але зважте на те, що жоден з українських університетів не входить до сотні кращих таких закладів світу. У той же час проблеми розв’язуються дуже повільно, й однією з причин можна вважати прорахунки у формуванні влади.

Чи допоможе й нам ґміна?

— Актуальним залишається й питання зростання ролі місцевого самоврядування. Один час говорили про те, що, можливо, варто повернутися до старої радянської системи — відновити у радах виконавчі комітети. Але зараз ці розмови затихли. Натомість активно будується вертикаль влади по лінії Президент — Прем’єр-міністр — місцеві держадміністрації. Як би ви прокоментували це з точки зору доцільності?

— Пошуки ефективної моделі співвідношення між райдержадміністраціями та органами місцевого самоврядування тривають. Головна проблема полягає в нечіткому розмежуванні їх повноважень. Дуже часто держадміністрації беруть на себе деякі функції місцевих рад, позбавляючи їх окремих елементів самоврядування. І тут знову варто звернутися за досвідом до країн, які ще років 20 тому були подібними до України. Зокрема, мені імпонує досвід Польщі, Угорщини, Чехії, Словаччини...

У Польщі, наприклад, провели цікаву адміністративно-територіальну реформу, яка включила в себе і соціальне, і пенсійне забезпечення, й охорону здоров’я. По суті, чотири реформи — в одній, тобто в комплексі. Внаслідок польських реформ місцеве самоврядування пішло шляхом створення таких суб’єктів, які були б спроможними фінансово забезпечити свою діяльність і самостійність. Фахівці підрахували, що село, де проживає 500 чи навіть півтори тисячі жителів, не має достатньої фінансової бази, щоб забезпечити хоча б найнеобхідніше для територіальної громади — охорону здоров’я та освіту. Тому за прикладом західних країн там об’єднали населені пункти до так званих ґмін. Ґміна — це давнє слово, яке означає сільську адміністративно-територіальну одиницю, де може проживати 5 — 7 тисяч людей. Оце вже громада, яка спроможна себе утримувати і розвиватися. Ґміни не є дотаційними, хоч, можливо, бувають і винятки. У Польщі теж існують і багатші регіони, й бідніші. Тож певна диференціація не виключає дотацій деяких громад. Але в будь-якому разі 5 — 7 тисяч людей можуть повніше наповнити місцевий бюджет, ніж тисяча. Так, щоб його вистачало забезпечити шкільну освіту, шкільний автобус, медичну допомогу не тільки фельдшера, а й лікаря, житло тим, хто його гостро потребує. Все це посилює у людей мотивацію жити і працювати на землі, а не рватися до міста.

В Україні, якщо пригадуєте, стараннями Романа Безсмертного за попереднього Президента теж намагалися втілити подібну адмінреформу. Але біда в тому, що вона задумувалася не в комплексі з іншими перетвореннями, а як сама по собі, тому виглядала надто радикальною і неприйнятною для населення. Отже, лише комплексний підхід забезпечує результат, одиничні реформи нічого корисного не дають.

— Коли мова заходить про адміністративно-територіальну реформу, то певні сили одразу підкидають для розмов тему федералізації України. Мовляв, давайте на півдні відновимо межі Новоросії і т. д.

— За Конституцією Україна — унітарна держава, і тут все зрозуміло. Думки про федерацію — примарні. Але, власне, концепція розвитку місцевого самоврядування на рівні окремих територіальних громад зовсім не спрямована на те, щоб її підносити на щит як шлях до федералізації чи автономізації регіонів. Цього тут нема. Йдеться лише про конкретні територіальні громади, фінансово спроможні себе забезпечити.

Знову зішлюся на приклад з охорони здоров’я. Останніми роками ми активно просуваємо ідею медичних округів. Існуючі лікарні — малоспроможні, їх послуги здебільшого спрощені. А до обласного центру не з кожного району людям так просто дібратися, особливо враховуючи те, що у нас чимало населення сьогодні бідує. Медичний округ чи міжрайонне об’єднання були б для людей доступнішими, а головне — тут можна було б організувати вищий рівень надання медичної допомоги.

Та знову ж таки потрібен комплексний підхід, тому що одна окремо взята ідея в умовах, несприятливих для її реалізації, може бути скомпроментованою. Ось ми зараз багато говоримо про модель обов’язкового медичного страхування в Україні. Мені випало ще в 1995 році брати участь у складі робочої групи Міністерства охорони здоров’я над першим проектом закону про це страхування. Відтоді минуло 15 років. У відповідному комітеті парламенту на розгляді вже знаходиться 14-й такий проект, а справа так і не зрушила з місця. Але інколи я ловлю себе на думці: «Ну добре, скажімо, з 1 січня 2012 року цей закон почне діяти. Хто може гарантувати, що з цього відліку все зміниться, що люди зможуть отримувати медичну допомогу вищої якості?» Ніхто цього не гарантує.

Його величність Компроміс

— Іване Миколайовичу, то у чому ж основна відмінність формування державної політики в Україні і в розвинутих країнах?

— Щоб відповісти на це запитання, треба подивитися, як вона формується. У нас суб’єктами законодавчої влади є Верховна Рада, Президент, Кабінет Міністрів. Ще передбачено певний період обговорення того чи іншого проекту в пресі, після чого до комітету ВР надходить бадьорий рапорт, мовляв, стільки-то тисяч пропозицій отримали, всі їх розглянуто, слушні враховано. Це, так би мовити, централізована модель формування державної політики. А за кордоном це робиться інакше.

Пригадую, в Торонто я був свідком страйку освітян, які протестували проти намірів уряду збільшити кількість учнів у класах, а отже й навантаження на вчителів. «Дивіться, — сказав мені тоді мій канадський колега, — хоч страйкуючих мало, але вони представляють свою асоціацію і можуть призвести до кризи уряду і навіть до його зміни». Він повідав мені про суть формування їхньої моделі політики. Там спочатку визначається список соціально зацікавлених груп у тій чи іншій реформі. Якщо це, приміром, охорона здоров’я, то влада тут має свої інтереси, щось на зразок того, як досягти світових стандартів і зекономити кошти. Інші інтереси в політиків. Кожен з них, залежно від своєї політичної орієнтації, буде відстоювати різні форми надання медичної допомоги населенню — від безплатних до платних чи їх поєднання. Свої інтереси мають пересічні громадяни, які теж колись можуть захворіти, при потребі вони бажали б лікуватися у досвідчених лікарів, у добрих умовах. А ще ж є інтереси лікарів, керівників лікарняних закладів, які, як правило, не збігаються. Зрештою, всі суспільні групи обговорюють проект, кожна чимось поступається, а в результаті приходять до консенсусу, суспільної підтримки реформи. Це найбільш ефективна й успішна модель, яку демонструє світова практика.

Ще один її позитив: кожен, знаючи, що його інтереси враховані, буде активно підтримувати і реалізовувати реформу. А в нас сьогодні існує немало чинників гальмування реформ, і здебільшого тому, що не всі вбачають у них свої інтереси. Багатьом, навпаки, добре, щоб нічого не змінювалося.

— За 19 років незалежності чи досягли ми чогось у формуванні, становленні, розвитку громадянського суспільства, чи перебуваємо ще в зародковому стані?

— Поступ не дуже великий, але він є.

— Що ж нам заважає рухатися швидше?

— Причин кілька. Перша — інертність попереднього менталітету, коли держава була домінуючою силою в суспільстві, яка підпорядковувала собі всі інші інтереси і все вирішувала. Більшість наших людей з того покоління, і їм важко позбутися шлейфу того імунітету, відчуття пресингу держави, подавлення нею ініціативи.

Друга причина полягає у тому, що органи місцевої влади не зацікавлені у підтримці і розвитку громадянського суспільства. За законом вони повинні сприяти самоорганізації громадян, але ми дуже рідко бачимо це на практиці. Тим часом в розвинутих країнах влада не тільки підтримує такі ініціативи людей, а навіть фінансує їх, бо це народжує у них відчуття господаря свого помешкання, свого двору, території проживання. Якщо співвласники багатоквартирного будинку, доклавши своїх зусиль і грошей, спорудять майданчик для дітей, то будьте певні — там завжди буде порядок.

Третя складова цього процесу — розвиток громадських організацій. Треба визнати, що вони все-таки у нас є, хоч і не такі міцні, як на Заході. Люди об’єднуються для досягнення певних цілей. Зокрема, в Україні досить успішно зарекомендували себе громадські організації в галузі соціальної допомоги, подолання ВІЛ/СНІДу та деякі інші. Разом з тим дуже слабкою ланкою є наші профспілкові організації, тоді як в усьому світі це потужні сили. Наприклад, у США президент Білл Клінтон мав намір провести реформу охорони здоров’я з тим, щоб забезпечити більшість громадян гарантованою медичною допомогою, оскільки сьогодні близько 40 мільйонів американців не мають для цього відповідних полісів. Тут мова йде саме про планову допомогу, бо ургентну там надають усім. Але Клінтону протистояло сильне медичне лобі, яке вирішило, що це знизить прибутки лікарів, і президент США нічого не зміг вдіяти.

Іноді я міркую: у нас же є дуже розумні люди, справжні професіонали, але чогось їм бракує, щоб створити таку ж сильну професійну корпорацію, яка могла б диктувати свої умови, вносити пропозиції до проектів законів тощо. Нема такого голосу.

— Можливо, причина цього та ж інертність як одна з рис менталітету, мовляв, поки не припече, не ворухнеться.

— Але якщо згадати Гетьманщину, то не такі українці вже й інертні...

— Та те давно було...

— Так, було і кріпацтво, і насильство держави над народом, багато чого було. Українці, справді, споконвіку були хліборобами, вони звикли до важкої, хоч і вдячної, праці, терпляче очікували на врожай.

Але є люди, які не очікують дарунка долі. Вони прагнуть творити таке суспільство, в якому було б оптимальне співвідношення влади і потреб людей. Саме це нам демонструють громадські організації в США, Канаді чи Західній Європі.

Можливо, у нас є брак освіти. З одного боку, наші учні, виїжджаючи за кордон, показують такі знання, що на кілька класів випереджають своїх тамтешніх ровесників. З іншого боку, коли вихованці вишів їдуть до західних країн, стає помітною обмеженість їх світогляду. Мені розповідали, як у Кембріджі, англійському університеті, який поряд з Оксфордом і Гарвардом входить до трійки найкращих у світі, запитали наших студентів, яка різниця між католицизмом і протестантським рухом? То вони винахідливо відповіли: «А ми не віруючі». Тобто вони сприймають це як релігію, а не як розвиток суспільства, народів, культури. У них простежується спрощене пострадянське розуміння проблеми, а ось широкого світоглядного погляду бракує.

Діагноз відомий. Вилікуємося?

— Протягом нашої бесіди ви неодноразово підкріплювали свої думки фактами зі сфери медицини, яку досконало знаєте. Скажіть, що, справді, ситуація з охороною здоров’я у нас така загрозлива?

— Моя колега з Києва професор Елла Лібанова визначила її, може, дещо гротескно, але правильно: якщо в країні нічого не зміниться, то через три покоління українські поля будуть орати вихідці з африканських країн і дивуватися, чому вимерли аборигени на такій прекрасній землі, у такому гарному кліматі.

Є такий рейтинговий показник соціально-економічного розвитку країни — середня тривалість життя. Так-от, ще в середині 60-х років минулого століття Україна посідала восьме місце у цій градації. Сьогодні, як я вже говорив, 120-те. Що сталося за минулі 55 літ? Здається, і нових лікарень немало набудували, і лікарів у три рази більше підготували, а здоров’я людей погіршилося.

Візьмімо Луганську область. Там кожен другий чоловік у сільській місцевості не доживає до 60 років. Це ж катастрофа, а ми говоримо про підвищення пенсійного віку... До речі, стан здоров’я людей і в Одеській області незадовільний. При всьому тому, що тут є потужна інфраструктура і медичний університет.

Зрозуміло, що охорона здоров’я — проблема багатовекторна, але треба, щоб хтось відповідав за її розв’язання в цілому, проводив моніторинг і впливав на ті фактори, які піддаються регулюванню. У нас же цю відповідальність делегували керівникам закладів охорони здоров’я і лікарям. А це неправильно. Це пріоритетне питання, насамперед, діяльності влади.

Сьогодні на одного непрацюючого — один працюючий, соціальне навантаження на працездатних зростає. А де ж той людський потенціал, наш головний капітал? Як його піднімати і розвивати? Якщо очільник того чи іншого регіону не цікавиться цим, він безперспективний і нецікавий для громади.

Отже, і проблеми відомі, і шляхи їх вирішення. Потрібна лише політична воля.

— Дякуємо за розмову.