Опасения не беспочвенны!

Конституция должна создавать прочные гарантии против попыток утверждения в стране авторитарного режима и принижения роли парламента. При внесении в нее изменений следовало бы откорректировать положения, касающиеся неприкосновенности народных депутатов, судей, о чем бывает столько спекуляций во время избирательных кампаний и которые обычно затихают после выборов.

Будем откровенны: высказываемые в обществе опасения относительно усиления авторитаризма вызваны не только продолжающимся противостоянием между властью и оппозицией, которая ведет себя агрессивно и не всегда цивилизованно, но и не всегда демократическими действиями власти. Это обстоятельство необходимо учитывать в ходе конституционной реформы.

Если учесть, как происходил конституционный процесс в Украине после провозглашения независимости (как каждый президент стремился «приспособить» Основной Закон «под себя», как бесцеремонно нарушалась действующая Конституция), то где гарантии, что и в данном случае не будет избран сомнительный с точки зрения легитимности способ действий, чтобы создать и принять Конституцию, устраивающую нынешнюю власть, или, точнее, Президента?!

Будет ли Украина и дальше оставаться президентско-парламентской республикой, или форма правления претерпит трансформации? Если да, то в каком направлении? В плане усиления основ парламентаризма, или в направлении утверждения президентской республики? Это — коренной вопрос, вопрос политический. И на него надлежит дать ответ, прежде чем затевать очередную конституционную реформу.

Не лишены основания и мнения тех, кто считает, что шумиха вокруг пересмотра Основного Закона поднята для того, чтобы отвлечь внимание общественности от сложной ситуации в стране, стремительного ухудшения условий жизни миллионов граждан, снижения поддержки новой власти в обществе.

В стране снова поднимается волна вокруг «масштабной конституционной реформы». О ней Президент В. Янукович сказал еще в октябре прошлого года после известного решения Конституционного Суда Украины, которым была отменена конституционная реформа от 8 декабря 2004 года и фактически восстановлено действие Конституции Украины в редакции 1996 года. Тогда же он заявил, что выступает за создание «Конституционной Ассамблеи» и проведение референдума по конституционным вопросам.

Теперь пересмотр Основного Закона, похоже, ставится в практическую плоскость: 21 февраля этого года Президентом подписан Указ «О поддержке инициативы относительно создания Конституционной Ассамблеи».

Это важно, но не дает ответы на вопросы

Текст Указа вызывает ряд недоуменных вопросов.

Во-первых, Президент не создал Конституционную Ассамблею, а поддержал инициативу экс-президента Л. Кравчука о ее создании (хотя первым эту инициативу, как выше отмечалось, высказал сам В. Янукович) и принял к сведению (?!), что «для наработки предложений относительно механизма создания и деятельности Конституционной Ассамблеи, определения начал, алгоритма и этапов ее работы, а также анализа концепций реформирования Конституции Украины» тем же Л. Кравчуком уже сформирована Научно-экспертная группа по подготовке Конституционной Ассамблеи. Институту государства и права имени В. М. Корецкого Национальной Академии Наук Украины предложено оказывать Научно-экспертной группе содействие в ее деятельности, а Кабинету Министров — обеспечивать («по обращениям» Л. Кравчука) решение вопросов относительно создания надлежащих условий для работы группы, освещения ее работы.

Иными словами, в стране появилась официальная структура для организации конституционного процесса, но создана она не президентским Указом, а сформирована иным лицом, что Президентом «принято к сведению». По сути, речь идет о передаче Президентом своих полномочий (в данном случае — в части создания вспомогательного органа в связи с конституционной реформой), что прямо запрещено Конституцией Украины (Ст.106).

Хорошее начало конституционного процесса!

Во-вторых, ни в президентском Указе, ни в выступлении В. Януковича на первом заседании Научно-экспертной группы не было сказано, что конкретно имеется в виду, когда говорится о конституционной реформе: «усовершенствование Основного Закона», «подготовка его новой редакции» или разработка новой Конституции» (в выступлении Президента употреблены все эти выражения (хотя, как говорят в подобных случаях в Одессе, это две, а в данном случае даже три «большие разницы»).

В-третьих, Президент до сих пор не обозначил, хотя бы в общей форме, какова, по его представлению, цель конституционной реформы, по каким основным направлениям она должна осуществляться.

Ситуацию не проясняют его утверждения типа: «Новая редакция Конституции Украины — это настоятельная необходимость, апогей работы по комплексному, всеохватывающему реформированию различных направлений жизнедеятельности государства»; «Главная цель этих изменений — улучшение жизни людей, изменение жизни к лучшему в различных направлениях жизнедеятельности нашей страны, повышение уровня доверия общества к Основному Закону»; «… мы должны сделать все для того, чтобы сплотить общество вокруг этого процесса, чтобы, в конце концов, украинский народ, с учетом всех недостатков, вместе с нами, вместе с политиками сознательно сделал этот шаг в будущее, к которому мы стремимся»; «Новая редакция Конституции, безусловно, унормирует все наиболее важные вопросы функционирования государства, и, в конце концов, это будет способствовать всем тем реформам, начало которым положено в разных сферах его жизнедеятельности. Этот процесс коснется каждой из них»; «Конституция должна защищать права человека и создавать условия для гармоничного развития нашей страны, создания эффективной системы государственного управления».

Заботу об «усовершенствовании конституционного регулирования отношений с целью обеспечения максимальной транспарентности (открытости), общедоступности, демократичности и деполитизации этого процесса, невмешательства в него субъектов властных полномочий», намерение «положить начало широкому обсуждению конституционных инициатив, привлечение к этому общественности, ученых, международной экспертной среды» (о чем говорится в Указе), можно только приветствовать. Это важно, но не дает ответа на вопрос: какие конкретные цели преследует идея обновления Конституции?

В-четвертых, ни в Указе, ни в выступлении Президента не сказано, будут ли соблюдены в ходе осуществления конституционной реформы требования действующей Конституции, какое место в этом процессе отводится Верховной Раде Украины, Конституционному Суду Украины.

Острые дискуссии вокруг Основного Закона являются отражением борьбы за власть

Трудно отделаться от мысли, что и в данном случае имеем дело с «дежавю»: не повторяет ли В. Янукович действия своего предшественника, который тоже инициировал проведение конституционной реформы, правда, вместо «Конституционной Ассамблеи» создал бесславно «почившую в бозе» «Національну Конституційну Раду»?

Прозвучавшие после обнародования президентского Указа высказывания, в частности, публичные заявления инициатора создания Научно-экспертного совета, дают основания полагать, что разработанный Конституционной Ассамблеей проект Основного Закона может быть вынесен на всеукраинский референдум, минуя Верховную Раду — единственный, согласно Конституции, государственный орган, наделенный полномочиями принимать законы. Во всяком случае, пока что ни Президент, ни кто-либо из его окружения внятно не высказался по этому поводу.

Если же учесть, как происходил конституционный процесс в Украине после провозглашения независимости (когда каждый президент стремился «приспособить» Основной Закон «под себя»), как бесцеремонно нарушалась действующая Конституция (вспомним хотя бы так называемый «Конституционный договор» от 8 июня 1995 года), или как «стимулировал» Л. Кучма принятие парламентом Конституции Украины 28 июня 1996 года, как он безуспешно пытался внести изменения в Основной Закон через всеукраинский референдум в апреле 2000 года, как игнорировались установленные конституционные процедуры при внесении изменений в нее 8 декабря 2004 года, и как «восстанавливалось» (уже при президентстве В. Януковича) действие Конституции в редакции 1996 года (Решение Конституционного Суда от 30 сентября 2010 года), то какие есть гарантии того, что и в данном случае не будет избран сомнительный с точки зрения легитимности способ действий, чтобы создать и принять Конституцию, устраивающую нынешнюю власть или, точнее, Президента?!

Что касается обновления Конституции, то эта проблема не так проста, как может показаться на первый взгляд. На встрече с членами Научно-экспертной группы В. Янукович сказал, что «тема конституционной реформы встала практически сразу после принятия Основного Закона в 1996 году. Конституция подвергалась критике с разных сторон, даже тогда, когда она еще не работала. Разные взгляды существовали и относительно того, как она будет функционировать на практике». По его убеждению, ныне настало время вернуться к вопросу об усовершенствовании Основного Закона: «С учетом того, что произошли трансформации в обществе, что эта Конституция пережила, в том числе, и известные всем изменения в декабре 2004 года, что имеется критическая точка зрения, которая отвечает требованиям времени и жизни нашей страны, то процесс работы над новой Конституцией необходимо возобновить».

Но ведь является правдой и то, что, как отмечал Председатель Верховной Рады В. Литвин, «мы имеем Конституцию, которую просвещенная Европа признала одной из лучших в государствах в последние десятилетия», что «мы конституционно закрепили один из лучших в Европе пакет прав и свобод человека».

Острые дискуссии вокруг Основного Закона являются отражением общей ситуации в нашей стране, не прекращающейся ожесточенной борьбы за власть между противостоящими политическими силами.

Конституция 1996 года, как известно, закрепила режим президентско-парламентской республики с довольно широкими полномочиями главы государства. Правда, Л. Кучма неоднократно сетовал на то, что Конституция не предоставила Президенту полномочий досрочно распускать Верховную Раду (кроме случаев, когда на протяжении 30 дней одной очередной сессии пленарные заседания Верховной Рады не могут начаться).

Необходимость внесения изменений в Конституцию в первые годы минувшего десятилетия обычно обосновывалась тогдашней оппозицией тем, что действия тогдашнего Президента не всегда согласовывались с требованиями демократизации государственной жизни, декларированным курсом на интеграцию в Европу, в которой парламентская или парламентско-президентская форма правления является преобладающей.

Так было на поверхности. Фактически же этим прикрывались истинные цели оппозиционных политических сил, поддерживаемых Западом, — отстранить Л. Кучму с президентского поста, захватить власть.

Стоит также вспомнить, что и сам Леонид Данилович, когда стало очевидным, что на президентском посту ему не удержаться, видя, как национал-радикалы, поддерживаемые Западом, рвутся к власти, не останавливаясь ни перед чем, и понимая, чем это угрожает стране, выступил за внесение в Конституцию изменений, суть которых сводилась к переходу к парламентско-президентской модели.

Есть коренной вопрос — политический. И на него нужно дать ответ прежде, чем затевать реформу…

Бытующие представления, что в декабре 2004 года изменения в Конституцию принимались «на скорую руку», не вполне отвечают действительности. Да, обстановка была драматичной, противостояние в обществе и в парламенте достигало критической точки, развитие событий угрожало не просто взрывом — кровопролитием. Но этому предшествовала длительная работа над внесенными на рассмотрение проектами в созданной парламентом Временной Специальной Комиссии. Среди них был и проект, внесенный фракцией коммунистов.

Принимались изменения не только с грубыми нарушениями процедуры, но и в «пакете» с решениями об изменении состава Центральной Избирательной Комиссии и легализации не предусмотренного ни Конституцией, ни избирательным законом так называемого «третьего тура голосования», что в той обстановке обеспечивало избрание В. Ющенко на президентский пост. К слову, «просвещенный», перманентно озабоченный соблюдением демократии в Украине Запад, на эти вопиющие нарушения Конституции в нашей стране не реагировал. То, что произошло тогда, в декабрьские дни 2004 года, и в чем повинны все мы, кто был причастен к принятию незаконных решений, если и можно как-то, пусть не оправдать, а хотя бы объяснить, то только тем, что так удалось избежать кровопролития.

Внесенные в Конституцию изменения явно не устраивали национал-радикалов, но они (в том числе и В. Ющенко, тогда — народный депутат) голосовали за предложенный законопроект. В частных разговорах некоторые из них откровенно заявляли: «Сегодня мы проголосуем за что угодно, лишь бы Виктор Андреевич стал президентом, а тогда поменяем любой закон так, как нам нужно».

Так, собственно, они и действовали.

Вскоре после избрания В. Ющенко, который до этого «давал слово», что «голосовал за политреформу», что «это решение находится в полной гармонии с позицией фракции», стал заявлять, что «вмешательство в Основной Закон завело страну в тупик, создало угрозу украинской демократии, явилось одним из наибольших ударов по государственности в новейшей украинской истории», и что отвести эту угрозу может «только незамедлительная конституционная реформа».

С этой целью им была создана уже упоминавшаяся так называемая «Національна Конституційна Рада», которая провела всего одно — организационное — заседание. Рабочая группа Рады подготовила проект новой редакции Конституции (правда, не все его положения получили единогласную поддержку даже в Рабочей группе). Его «Конституційна Рада» не рассматривала. Но В. Ющенко проект внес в Верховную Раду, где он «завис» и ушел в небытие.

Деструктивный характер ряда изменений, внесенных в Конституцию по политическим соображениям, действительно проявился уже вскоре. Речь идет, прежде всего, о введении в Основной Закон положений о парламентской коалиции (которых в конституциях других государств нет), о двойственном подходе к формированию Кабинета Министров (кандидатуры на должность министров обороны и иностранных дел вносил Президент, остальных членов Правительства — Премьер-министр), усилении дуализма исполнительной власти.

Венецианская Комиссия особо обращала внимание на неестественность того, что высшим органом в структуре исполнительной власти в Украине Конституция провозглашает Кабинет Министров, в то же время функциями исполнительной власти наделяется Президент, который ставится над Правительством. Существенно расширялись полномочия Президента относительно возможности досрочного прекращения полномочий Верховной Рады.

Остро сказывалась незавершенность конституционной реформы, которая не распространялась (из-за отсутствия согласия при подготовке предложений во Временной Специальной Комиссии) на региональный и местный уровни. Структура власти в центре приспосабливалась к режиму парламентско-президентской республики, тогда как на местах, в регионах оставались нетронутыми порядки, присущие президентско-парламентской и даже президентской республике. Регионального и местного самоуправления реформа не коснулась.

В условиях жесткого противостояния в обществе, осложненного острыми конфликтами в стане «любих друзів» — «помаранчевых» кругах, особенно неприязненными отношениями между Президентом В. Ющенко и Премьер-министром Ю. Тимошенко, это дезорганизовало работу государственного механизма. Не нормализовали обстановку и проведенные в 2007 году внеочередные парламентские выборы, проведенные после досрочного прекращения (без достаточных на то оснований) полномочий Верховной Рады по Указу, принятому В. Ющенко по согласованию с тогдашними Председателем Верховной Рады А. Морозом и Премьер-министром В. Януковичем.

Возобновление действия Конституции в редакции 1996 года вернуло страну к необходимости определиться: будет ли Украина и дальше оставаться президентско-парламентской республикой, или форма правления претерпит трансформации? Если да, то в каком направлении? В плане усиления основ парламентаризма (как было условлено при создании парламентской коалиции, но не нашло отражения в Законе Украины «Об основах внутренней и внешней политики», хотя такое положение было в первоначальном проекте Закона), или в направлении утверждения президентской республики?

Это — коренной вопрос, вопрос политический. И на него надлежит дать ответ, прежде чем затевать очередную конституционную реформу.

Конституция должна давать прочные гарантии гражданам

Судя по тому, как ведет себя новая власть, как явочным порядком расширяются полномочия главы государства (особенно в решении кадровых вопросов, которые Конституцией не отнесены к его прерогативам), как Президент «управляет» Правительством, в какое положение ставится Верховная Рада (проводя через послушное большинство волю Президента), дело идет к установлению режима президентской республики, хотя открыто об этом не говорится.

Если это так, то вряд ли будут усилены роль парламента и представительных органов (советов в регионах и на местах), упразднены государственные администрации (хотя бы на уровне районов).

Это не может не вызывать озабоченности.

Конечно, какой бы совершенной Конституция ни была, в ней всегда найдутся позиции, которые требуют корректировки, пересмотра. К тому же жизнь, развитие государства выдвигают новые вопросы, требующие урегулирования в Основном Законе.

Это касается и действующей украинской Конституции.

В частности, представляется необходимым сформулировать в Основном Законе (с учетом практики других демократических стран) положения, которые бы раскрывали, конкретизировали конституционные положения об Украине как демократическом, социальном, правовом государстве, закрепляли основы экономической жизни и социальной организации общества, внешнеполитическую ориентацию, усиливали бы конституционные гарантии декларированных прав и свобод человека и гражданина, соблюдения основополагающего принципа верховенства права. Важно четче изложить нормы Конституции относительно статуса языков, вокруг которых идет столько дискуссий. Особое внимание уделить созданию надежного правового механизма, который обеспечивал бы четкое функционирование и эффективное взаимодействие всех ветвей власти, государственных органов, подлинно независимый характер суда, наделению реальными полномочиями и организационно-финансовыми возможностями регионального и местного самоуправления.

Конституция должна создавать прочные гарантии против попыток утверждения в стране авторитарного режима и принижения роли парламента. При внесении в нее изменений следовало бы откорректировать положения, касающиеся неприкосновенности народных депутатов, судей, о чем бывает столько спекуляций во время избирательных кампаний и которые обычно затихают после выборов.

Будем откровенны: высказываемые в обществе опасения относительно усиления авторитаризма вызваны не только продолжающимся противостоянием между властью и оппозицией, которая ведет себя агрессивно и не всегда цивилизованно, но и не всегда демократическими действиями власти. Это обстоятельство необходимо учитывать в ходе конституционной реформы.

Что касается Конституционной Ассамблеи (если уж ее и нужно создавать, в чем я не уверен), то было бы, на мой взгляд, правильным, если бы она была создана совместно Верховной Радой и Президентом. Наработанные Ассамблеей предложения (даже если это будет проект новой редакции Конституции) должны быть внесены в установленном порядке (в виде проекта соответствующего Закона) в Верховную Раду и рассмотрены при строгом соблюдении требований статей 155‑159 Конституции Украины с вынесением возможных изменений в разделы І, III и ХIII Основного Закона на всеукраинский референдум. Только строгое соблюдение установленных Конституцией процедур при внесении в нее изменений будет способствовать упрочению конституционного порядка в стране, повышению доверия и уважения к Основному Закону державы, да и к руководству страны.

Заявление Президента о необходимости «подходить к конституционной реформе очень осторожно, руководствуясь мировым опытом, с обязательным учетом современных условий, в которых сейчас пребывает мир после удара мирового экономического кризиса», также можно приветствовать.

Спешки быть не должно.

Но можно ли уже сегодня определить, что на проведение конституционной реформы потребуется два — два с половиной года? Не является ли это свидетельством того, что кто-то хотел бы обеспечить удобную площадку для бесплатного пиара на несколько ближайших лет?

Думаю, не лишены основания и мнения тех, кто считает, что шумиха вокруг пересмотра Основного Закона поднята для того, чтобы отвлечь внимание общественности от сложной ситуации в стране, стремительного ухудшения условий жизни миллионов граждан, снижения поддержки новой власти в обществе.

Разумеется, успех ответственной работы по обновлению Конституции в большой мере будет зависеть от тех, кому она будет поручена. Это должны быть высокоавторитетные ученые и практики в области конституционного права. В Ассамблее (если они будет создана) должны быть и представители ведущих политических сил страны, что облегчит еще в ходе ее работы возможность находить согласованные подходы к дискуссионным вопросам.

Важно, чтобы членами Конституционной Ассамблеи были люди компетентные, способные занимать и отстаивать свою точку зрения, а не «флюгеры», не раз менявшие политическую ориентацию, действующие по принципу «чего изволите?» и готовые подготовить — под заказ — любую Конституцию.