Венецианская Комиссия

Венецианская Комиссия (официально Европейская Комиссия за демократию через право) — консультативный орган по конституционному праву, созданный при Совете Европы в 1990 году. С 2002 года участвовать в работе Комиссии могут и страны, не входящие в Совет Европы.

Каждая страна-участник назначает в Комиссию одного эксперта (и может назначить лицо, при необходимости его заменяющее) сроком на четыре года; эксперты должны работать как независимые специалисты, а не представители государств. Как правило, Комиссия в полном составе собирается на четыре сессии в году. Сессии проходят в Венеции, откуда и неофициальное название комиссии.

Основная форма работы Комиссии — анализ законов и законопроектов государств-участников, затрагивающих проблемы конституционного права, в т. ч. стандарты выборов, права меньшинств и др. Документ может быть представлен на заключение Комиссии самим заинтересованным государством, другим государством (с согласия той страны, которая принимает документ), а также Парламентской Ассамблеей Совета Европы.

Признавая, что «защита русского языка и его использование… это действительно законная цель», Венецианская Комиссия в своем Заключении подвергла сокрушительной критике практически все положения проекта, которые касаются русского языка. У авторов Заключения вызывает раздражение то, что украинско-русская двуязычность, которая сложилась исторически, рассматривается как «важное достояние украинского народа, мощный фактор консолидации многонационального украинского общества»…

Русский язык выделен в Конституции Украины. И это полностью оправдано. Конституция, а, следовательно, и проект Закона о языках учитывают и отображают реальную ситуацию в нашей стране, сложившуюся исторически, и игнорировать которую недопустимо. Еще в 1991 году Л. Кравчук в борьбе за пост президента Украины, с полным основанием утверждал, что русские в Украине не являются национальным меньшинством. Это — вторая ветвь единого народа Украины. То есть, как и украинцы, они являются государствообразующей нацией. И это следует учитывать и в языковой политике.

Предубежденность Венецианской Комиссии подтверждается и тем, как изучалась ее представителями языковая ситуация в Украине. Встреча с авторами законодательной инициативы продолжалась всего час, и проходила в возбужденной нервной обстановке. Демонстрировалось явное нежелание прислушиваться к нашим аргументам, поскольку они не согласовывались с позицией, которая уже сложилась у некоторых членов Комиссии. Они встречались лишь с представителями тех политических сил, которые настроены… против законопроекта.

Европейскую Хартию региональных языков или языков меньшинств, принятую 5 ноября 1992 года Украина подписала 2 мая 1996 года, а ратифицировала Верховной Радой лишь 15 мая 2003 года. Но и после этого силы, которые все эти годы препятствовали ратификации по надуманным поводам (якобы перевод ее на украинский язык был осуществлен неправильно) делали все, чтобы Хартия в Украине не действовала.

В нашем обществе не стихают дискуссии вокруг проекта Закона «О языках в Украине», внесенного в порядке законодательной инициативы народными депутатами А. Ефремовым, П. Симоненко и мной еще 7 сентября 2010 года. Согласно всем парламентским регламентным нормам, его давно должны были бы рассмотреть. Однако этого не произошло. Сразу же после представления законопроекта была организована шумная, даже истерическая реакция, в том числе с привлечением научных работников ряда академических учреждений — с тем, чтобы не допустить его рассмотрения Верховной Радой.

Ввиду очевидной неубедительности своих аргументов, противники принятия закона в парламенте и за его пределами прибегают к шантажу, угрожая «поднять народ». Граждан запугивают тем, что принятие закона, который якобы нарушает украинскую Конституцию, создаст угрозу функционированию государственного — украинского — языка, и даже существованию самой украинской нации и государства.

Не так давно противники закона получили «поддержку» — в целом негативное Заключение от 30 марта 2010 года Европейской Комиссии за демократию через право (далее — Венецианская Комиссия), которое в основных его положениях совпадает с оценками законопроекта и рекомендациями Верховного Комиссара ОБСЕ по делам национальных меньшинств посла Кнута Воллебека от 20 декабря 2010 года. Одновременно были обнародованы принятые Комитетом Министров Совета Европы рекомендации относительно выполнения Украиной Рамочной Конвенции о защите национальных меньшинств, принятой 1 февраля 1995 года. Рекомендации основываются на выводах Консультативного Комитета, который состоит из экспертов всех стран, подписавших Рамочную Конвенцию.

Комитет Министров Совета Европы, который иначе видит ситуацию, сложившуюся в языковой сфере Украины, высказал отличные от Венецианской Комиссии рекомендации о путях решения существующих проблем.

Здесь есть над чем задуматься.

И Венецианская Комиссия, и Комитет Министров Совета Европы признают, что Украина является многонациональной, полиэтничной, многоязыковой страной; государственным языком в Украине, в соответствии с Конституцией, является украинский язык; позиции его необходимо укреплять; в то же время необходимо обеспечивать конституционные языковые права людей, которые принадлежат к национальным меньшинствам; особое положение в украинском языковом пространстве занимает русский язык, который также следует должным образом защищать «как сегодня, так и в будущем» (п. 35 Заключения Венецианской Комиссии — далее в тексте ссылки на этот документ даются с указанием лишь соответствующего пункта, — С. Г.).

Из этих неоспоримых фактов, а также из требований основных международных договоров, направленных на защиту прав человека (участником которых является и Украина) исходит и наш законопроект. Как отмечается в Заключении Венецианской Комиссии, он основан на трех фундаментальных принципах: неотъемлемом праве каждого человека свободно, по личному выбору, пользоваться языком в частной и общественной жизни; признании и всестороннем развитии украинского языка как государственного языка в Украине; свободном развитии языков, которые используются в Украине как основы для социального единения, интеграции и культурного обогащения в украинском обществе (п.32).

Комиссия одобрительно отнеслась и к конкретным целям государственной языковой политики, изложенным в проекте (п.33), к замене «нынешнего принципа национальной принадлежности принципом свободного языкового самоопределения» (п.39). В Заключении выражены и отдельные, по моему мнению, достойные внимания замечания, которые стоит учитывать в процессе рассмотрения законопроекта. Это касается, в частности, рекомендаций сослаться в законе на Рамочную Конвенцию Совета Европы о защите национальных меньшинств (п. 25); вспомнить в Общих положениях о свободе использования гражданами языка по своему выбору в частной сфере (п.43); детальнее раскрыть содержание понятий «родной язык» (п. 10); «регион», «территория, на которой распространен региональный язык» (пп. 82‑85); усилить гарантии языковых прав представителей малочисленных национальных меньшинств; более четко определить уровень ответственности за публичное унижение языков или пренебрежение к ним (п. 46).

Но с негативным, в целом, Заключением Венецианской Комиссии (прежде всего, с утверждениями, что закон, в случае его принятия в предложенной редакции, «может стать контрпродуктивным, как средство регуляции использования языков в стране» (п. 111); что проект «подрывает именно понятие государственного языка как единственного официального языка, и не мотивирует украинских граждан знать и использовать его» (п.78); что отдельные его положения «можно рассматривать как ограничение основных прав и свобод, гарантированных украинской Конституцией и международными договорами по правам человека» (п. 45)) согласиться нельзя. Они являются предвзятыми, безосновательными, и (создается впечатление) носят заказной характер.

Это в полной мере касается категорических возражений Венецианской Комиссии по поводу положений законопроекта относительно статуса русского языка и украинско-русской двуязычности в Украине. Признавая, что «защита русского языка и его использование в качестве выражения самобытности представителей украинского общества, которые свободно избрали эту языковую идентификацию — как язык национального меньшинства (что в принципе является верным, хотя и не исчерпывает настоящей роли русского языка и россиян в жизни украинского общества, — С. Г.), — это действительно законная цель» (п. 72), Комиссия в своем Заключении подвергла сокрушительной критике практически все положения проекта, которые касаются русского языка. Предложенные в нем нормы, направленные на предоставление гражданам, которые избрали для своего использования русский язык, реальных возможностей реализовать свои конституционные права, устранить созданные украинской властью во времена президентства В. Ющенко препятствия (о них достаточно четко сказано в выводе Консультативного Комитета Министров Совета Европы), рассматриваются Венецианской Комиссией как «попытки расширить сферу использования русского языка в стране, и как шаг на пути к практической официальной двуязычности» (п. 111).

У авторов Заключения вызывает раздражение то, что «русский язык является единственным негосударственным языком, который упоминается в конкретных Положениях проекта», а еще больше — что украинско-русская двуязычность, которая сложилась исторически, рассматривается как «важное достояние украинского народа, мощный фактор консолидации многонационального украинского общества» (см. п. 49). Указание на то, что «Русский язык является родным языком или языком повседневного общения большинства граждан Украины», вообще объявляется «абсолютно лишним» и «потенциально контраверсионным». Эти положения носят якобы сугубо декларативный (?) характер, и поэтому не должны иметь места в нормативном документе (п. 35).

Что можно сказать на этот счет? Такие утверждения вызывают, мягко говоря, изумление. Ведь из всех языков нацменьшинств, русский язык выделен в Конституции Украины. И это полностью оправдано — в таких документах, как Основной Закон государства, случайных, «лишних» слов не бывает. Конституция, а, следовательно, и проект Закона о языках учитывают и отображают реальную ситуацию в нашей стране, сложившуюся исторически, и игнорировать которую недопустимо. Еще в 1991 году Л. Кравчук в борьбе за пост президента Украины, с полным основанием утверждал, что русские в Украине не являются национальным меньшинством. Это — вторая ветвь единого народа Украины. То есть, как и украинцы, они являются государствообразующей нацией. И это следует учитывать и в языковой политике.

Можно подвергать сомнению (как это делается в Заключении Венецианской Комиссии, п.68) абсолютную точность данных, отражающих национальный состав населения нашей страны, распространенности украинско-русской двуязычности, тем более что они меняются. Но вряд ли кто-то станет отрицать, что порядок цифр именно такой. А он убедительно свидетельствует о том, что русский язык не просто вошел в быт, повседневную жизнь нашего народа. Украинско-русская двуязычность, по существу, сняла проблему межличностного общения — в нашей стране такой проблемы практически нет (а дублирование русскоязычных кинофильмов, телепрограмм на украинский язык, если и было необходимым, то скорее для того, что бы дать определенной группе людей заработать на этом).

Владение русским языком открыло нашим людям, независимо от их национальной принадлежности, доступ к достоянию мировой науки и культуры, что очень важно, поскольку основной массив достижений в гуманитарной сфере пока еще доступен для нас на русском языке. Как же нужно ненавидеть все русское и презирать собственный народ, чтобы ограничивать, а тем более — вытеснять русский язык и культуру, как еще недавно это стремились делать национал-радикалы!

Конечно, нынешняя ситуация не исключает необходимости интенсивно работать над переводом научных трудов, художественных произведений на украинский язык. Но на это нужно время. Наш проект реалистично учитывает положение вещей, сложившееся в стране, и предлагает решения, которые никоим образом не ограничивают языковых прав как украинцев, так и граждан других национальностей.

Можно не сомневаться, что радикально не изменит ситуацию относительно национального состава и языковых предпочтений населения Украины и следующая Перепись населения. Предложение отложить совершенствование языкового законодательства до проведения переписи является всего лишь очередной попыткой не допустить принятия закона.

Венецианскую Комиссию беспокоит то, что в проекте «русский язык защищен в равной или почти равной мере» как и украинский (п. 58). Более того, в Заключении отмечается: «Поскольку проект закона предусматривает, что русский язык или другие языки защищены на равной основе с единственным официальным языком, также возникает вопрос о соответствии проекта Статье 10 Конституции» (п. 69).

Но правомерно спросить, а почему украинский или польский, болгарский или венгерский, молдавский, крымско-татарский, или языки каких-то других национальных меньшинств должны быть защищены меньше? Как это согласовывается с конституционными положениями о равенстве прав и недопустимости дискриминации граждан, в том числе по языковым признакам?

Языковая сфера, как и вообще сфера духовной жизни, является очень деликатной. Процессы, которые происходят здесь, нуждаются в очень внимательных и взвешенных подходах. Здесь нельзя достичь за короткое время каких-то целей, прибегая к давлению, навязыванию или запрещению (ограничению) как языка, так и того или иного художественного стиля.

Между тем, в своем Заключении Венецианская Комиссия, отмечая в п. 110, как позитив законопроекта то, что в нем укрепляется статус украинского языка как государственного, и свободное развитие языков рассматривается как «инструмент для общественного единения и интеграции в общество» («базируется на украинской Конституции и в целом отвечает международным стандартам в этой сфере»), в других местах фактором общественного единения и интеграции рассматривает только «знание государственного языка» (пп.55‑56, 116).

Анализ документа приводит к выводу, что в поиске «справедливого баланса» между защитой прав меньшинств (более широко — прав человека) с одной стороны, и сохранением государственного языка в качестве инструмента для интеграции в общество — с другой Венецианская Комиссия отдала преимущество обеспечению статуса государственного языка.

Такой подход трудно принять: он не согласовывается с ведущей мировой тенденцией развития демократии, которая на первый план, можно сказать, превыше всего ставит человека, ее права и свободы, индивидуальную свободу.

Комиссию не удовлетворяет то, что в проекте отмечается: «Обязательность применения государственного языка или содействия его использованию в той или другой сфере общественной жизни не должно истолковываться как отказ от права или уменьшение права на пользование русским языком и другими региональными языками или языками меньшинств в соответствующей сфере». Но законопроект содержит и такую норму: «Ни одно из положений Закона относительно развития, использования и защиты региональных языков или языков меньшинств не должно истолковываться как такое, которое создает препятствия к владению государственным языком». То есть, проект сбалансирован именно на принципе приоритета прав человека и в языковой сфере. Этого почему-то не «заметила» Венецианская Комиссия.

Предубежденность Комиссии подтверждается и тем, как изучалась ее представителями языковая ситуация в Украине. Встреча с авторами законодательной инициативы продолжалась всего час, и проходила в возбужденной нервной обстановке. Демонстрировалось явное нежелание прислушиваться к нашим аргументам, поскольку они не согласовывались с позицией, которая уже сложилась у некоторых членов Комиссии. Они встречались лишь с представителями тех политических сил, которые настроены против законопроекта. На этом основании делается вывод, что какая-то «льготная защита русского языка, как общий подход, может быть сомнительной с правовой точки зрения и повышает неоправданную напряженность в украинском обществе» (п. 74).

Напряженность вокруг проблем языковой политики в нашем обществе действительно существует. Но провоцируют ее незаинтересованные в справедливом, цивилизованном их урегулировании национал-радикалы, прежде всего в политической среде. Они нагнетают ситуацию, страсти, создают впечатление, что в Украине якобы вершатся притеснения украинского языка.

К сожалению, члены Венецианской Комиссии не изъявили желания побывать на Донбассе, в Приднепровье, в южных областях Украины, пообщаться с представителями органов местного самоуправления, общественности.

При объективном подходе у них сложилось бы другое представление о языковой ситуации в нашей стране и путях ее урегулирования. Для ее характеристики достаточно привести лишь такие цифры. За последние 16 лет в Украине закрыты свыше 3000 школ, преподавание в которых велось на языках национальных меньшинств. Их количество, по сравнению с 1992 годом, сократилось более чем на 60 процентов, а число учеников, которые учились на этих языках, уменьшилось с 3 миллионов до 480 тысяч, или почти в 7 раз! Трудно оценить вред, причиненный этим образованию, образованности и духовности нашего народа.

Не могу не сказать и о таком. Европейскую Хартию региональных языков или языков меньшинств, принятую 5 ноября 1992 года Украина подписала 2 мая 1996 года, а ратифицировала Верховной Радой лишь 15 мая 2003 года. Но и после этого силы, которые все эти годы препятствовали ратификации по надуманным поводам (якобы перевод ее на украинский язык был осуществлен неправильно) делали все, чтобы Хартия в Украине не действовала.

К сожалению, европейские структуры, в том числе и Венецианская Комиссия, на это не реагировали. Тяжело понять такую позицию тех, кто распинается в преданности правам человека и по любому поводу говорит о нарушении их в Украине. Двойные стандарты очень часто определяют позицию европейских, в частности, парламентских структур, в том числе, и в таком «сложном и весьма чувствительном вопросе», которым является использование языков и их защита, что «неоднократно становилось одним из основных вопросов в ходе различных избирательных кампаний и продолжает быть предметом обсуждения, а иногда приводит и к росту напряженности в украинском обществе» (п. 26).

С сожалением приходится констатировать, что в данном случае Венецианская Комиссия по непонятным причинам ушла от присущей ей беспристрастности и высокопрофессиональной правовой позиции при анализе конкретных ситуаций и правовых актов. Рассмотрение ее Заключения еще больше убедило в том, насколько важной и чрезвычайной является проблема скорейшего принятия Закона о языках в Украине, создания реальных гарантий правовой защиты и украинского языка, как государственного, и русского языка, и языков всех национальных меньшинств. И за это нужно быть благодарным Комиссии.