По всей Одесской области триумфально прокатилась инициатива губернатора Эдуарда Матвийчука «Народный бюджет». Для ее обсуждения во всех селах и городах прошли сходы жителей и народные собрания, на которых люди определили приоритетные задачи, требующие бюджетного финансирования в 2012 году. Если верить местной и региональной прессе, население приняло губернаторскую идею с восторгом: наконец-то власть начала прямой диалог с народом! Появился даже лозунг: «Люди решают — власть делает!». Почти как в брежневские времена: «Планы партии — планы народа».

«Хождение в народ»

Любой, кто ориентируется в политической действительности современной Украины, прекрасно понимает: «Народный бюджет» — откровенная пиар-акция. От начала до конца. Рейтинг власти падает со скоростью парашютиста, у которого не раскрылся парашют. Значит, надо удержаться «на высоте» любой ценой. В этой ситуации губернатор просто вынужден делать какие-то нестандартные шаги. И проект «Народный бюджет» — именно такой шаг.

В нашей стране реальная политика давно подменяется пиаром, причем этим грешат все партии и движения — от УНА‑УНСО до коммунистов. Так что не будем строго судить «регионалов» Одесчины — они всего лишь продолжают политическую традицию. Во всяком случае, один положительный момент в «Народном бюджете» уже очевиден: инициатива областной власти заставила многих чиновников и руководителей органов местного самоуправления оторвать свои ягодицы от уютных кресел и пойти в гущу народных масс. Если учесть, что многие председатели сельсоветов не проводят сельские сходы годами (мэры городов — не лучше), то непосредственное общение с избирателями позволит им «спуститься на землю»…

Тем не менее, «технология» реализации «Народного бюджета» вызывает ряд вопросов, в том числе, правового и политического характера. Начнем с того, что эта акция официально преподносится как «гражданская инициатива», и в то же время везде подчеркивается: она исходит от губернатора. Простите, но гражданскую инициативу «сверху» не спускают — это нонсенс.

Однако больше всего удивляет алгоритм осуществления проекта, опубликованный в спецвыпуске «Регионального вестника» в октябре т. г. Цитирую: «Вы сами приходите на сходы жителей Вашего села, поселка, микрорайона и приглашаете принять в них участие Ваших друзей, знакомых, родственников. На сходах Вы голосуете за те предложения, которые считаете самыми важными, требующими немедленной реализации в 2012 году для дальнейшего развития Вашего села, поселка, микрорайона. Затем Вы голосуете за такие же предложения по решению проблем более высокого уровня — районного, городского, областного, и выбираете делегатов на районные и городские народные собрания.

На районном (городском) народном собрании делегаты, избранные от сел, поселков, микрорайонов, обсуждают и голосованием определяют, что будет сделано на районном (городском) уровне, и выбирают делегатов на областное народное собрание. На областном народном собрании делегаты… определяют и утверждают голосованием проект «Народного бюджета» (в масштабах области), который передается фракции Партии регионов в Одесском облсовете.

Накануне 2012 года на сессии Одесского облсовета по предложению фракции Партии регионов на основании предложений жителей области принимается план социально-экономического развития области, который будет включать все предложения, принятые на областном, районных, городских, микрорайонных, поселковых и сельских собраниях. Облсовет на основании сформированного плана принимает Программу развития области. Депутаты формируют бюджет и выделяют деньги на решение именно тех вопросов, за которые мы все голосовали на сходах и народных собраниях.

В течение 2012 года под действенным народным контролем (!! — А. П.) в каждом селе, поселке, городе ведется реализация пунктов «Народного бюджета» (ремонт, строительство, реконструкция объектов). До конца 2012 года завершается реализация годовых задач «Народного бюджета» на территориях и в населенных пунктах, граждане принимают объекты в эксплуатацию». Конец цитаты.

Местные советы «потерялись» по дороге?

Знаете, в чем главный «прикол» этого «механизма»? В том, что он абсолютно не соответствует действующему законодательству!

Попробуем разобраться. На первый взгляд инициатива губернатора выглядит очень привлекательно: прямая демократия, народное собрание, голосование делегатов, народный контроль над выполнением принятых решений. Ну, как в древних Афинах в эпоху Перикла!

Действительно, Закон Украины «О местном самоуправлении» предусматривает такие формы прямой (непосредственной) демократии, как общее собрание жителей населенного пункта, местный референдум, общественные слушания. Однако в законе нигде не сказано, что сход села или народное собрание могут подменять собой работу органов местного самоуправления. Из всех форм прямой демократии реальную юридическую силу имеют лишь решения местного референдума, но «Народный бюджет» — не референдум.

В связи с этим возникает несколько вопросов. Какими конкретными полномочиями обладают сходы села и народные собрания, обсуждающие «Народный бюджет»? Никакими…

Какой правовой статус имеют так называемые делегаты, принимающие участие в «вышестоящих» народных собраниях?

А Бог его знает…

Какие правовые последствия влечет за собой голосование этих делегатов по тем или иным пунктам «Народного бюджета»?

Тоже никакие: конечный результат, очевидно, зависит только от доброй воли губернатора и председателя облсовета.

Каким образом решения народных собраний вписываются в Бюджетный Кодекс, формульные методики Минфина и прочие нормативные акты, регулирующие бюджетный процесс в нашей стране?

Может быть, и вписываются, но лишь настолько, насколько это, опять же, отрегулирует руководство области (я уже не говорю о том, что на каждом сельском сходе, на каждом народном собрании рассматриваются только те задачи в рамках «Народного бюджета», которые заранее подготовлены чиновниками, и от людей требуется только одно — сказать «да!»).

И, наконец, каким образом будет осуществляться вышеупомянутый «народный контроль» над воплощением губернаторской инициативы?

Тайна сия велика есть…

Кстати, настоящее умиление вызывает утверждение о том, что принимать объекты в эксплуатацию будут граждане. Прошу заметить: не какие-то там технические комиссии, не специалисты, а именно граждане. Во демократия! Древние Афины отдыхают…

Между тем статья 27 Закона «О местном самоуправлении» четко определяет, что подготовка программ социально-экономического и культурного развития, а также целевых программ, относится к компетенции исполнительных органов местных советов. Логическим продолжением статьи 27 является статья 28, которая гласит: к полномочиям исполнительных органов сельских, поселковых, городских советов относится «составление проекта местного бюджета, ежеквартальное представление совету письменных отчетов о ходе и результатах исполнения бюджета, подготовка и представление, соответственно, в районные, областные советы необходимых финансовых показателей и предложений по составлению проектов районных и областных бюджетов».

Как видим, бюджетный процесс на уровне местного самоуправления вообще не предполагает прямого участия сельских сходов и городских народных собраний. Однако, несмотря на законодательные нормы, проект «Народного бюджета» составлен таким образом, что он просто-напросто игнорирует права и полномочия местных советов и их исполнительных органов! Создается впечатление, что областная власть в упор не видит действующую систему местного самоуправления. В «технологии» губернаторской инициативы эта система «выскакивает» только на уровне областного совета, призванного стать последней инстанцией в деле одобрения и осуществления «Народного бюджета». Стало быть, сельские, поселковые, городские и районные советы «потерялись» где-то по дороге…

Аты-баты, депутаты — как солдаты!

Надо отдать должное губернатору Э. Матвийчуку. «Народный бюджет», как уже было сказано, — пиар-акция, но это честная пиар-акция. Да, она полностью игнорирует местное самоуправление. Ибо местного самоуправления в Украине фактически нет!

…На заре независимости нашей страны я был в столь юном возрасте, что совершенно не разбирался в тогдашних политических процессах. И вдобавок плохо понимал официальный украинский язык. Когда парламент обсуждал вопросы местного «самоврядування» (самоуправления), мне всякий раз почему-то слышалось слово «самоврятування» (самоспасение). Помню, я очень удивлялся: ну, надо же — местная власть у нас называется «органами местного самоспасения»! Это ж как хреново стало в Украине, если мы должны сами себя «рятуваты» на уровне сель-, гор-, рай- и облсоветов!

Прошли годы, и я понял, что искаженный термин «самоврятування» более точно и адекватно отражает суть местного самоуправления в Украине.

Я не открою Америку, если скажу: дееспособность и эффективность любой местной власти зависит от двух основных факторов — гарантированных полномочий и бюджетной самодостаточности. Причем первый фактор без второго — пустой звук. И как раз здесь — «засада». Общеизвестно, что бюджет у нас формируется не снизу вверх, как в цивилизованных странах, а сверху вниз. В этой ситуации многие села, города и районы безнадежно остаются дотационными, то есть они всецело зависят от финансирования из вышестоящих бюджетов. Следовательно, центральные и областные органы власти могут навязать местным советам любое решение — даже в том случае, если оно противоречит интересам территориальной громады. И пусть «самоврядування» только попробует заартачиться — моментально последуют «штрафные санкции». Местных депутатов предупредят, что для города (района) будут попросту урезаны субвенции, субсидии, средства на программы развития и т. д. Разумеется, для дотационных территорий такая перспектива — смерти подобна. Как тут ослушаться грозного дядю-губернатора или сердитого председателя облсовета? А поскольку руководители местных органов власти являются вассалами областных и киевских «феодалов», они, провинциальные «бароны», втягивают в эту неофеодальную зависимость и депутатов.

Будем откровенны: депутаты сельских, городских, районных да и областных советов (депутаты Верховной Рады — отдельная тема) не соответствуют своему статусу и предназначению. Как правило, обратная связь между избирателями и депутатами напрочь отсутствует: на второй же день после выборов избиратели забывают своих депутатов (все равно от них никакого толку!), а депутаты забывают избирателей. И даже не потому, что народные избранники такие неблагодарные и бессовестные. Просто они тоже люди зависимые, подневольные.

Давайте вспомним, кого преимущественно мы избираем депутатами местных советов? Представителей интеллигенции (учителей, врачей и др.), бизнесменов, руководителей предприятий и организаций, госслужащих. И все они уязвимы со стороны админресурса. На учителей всегда можно надавить через отдел образования, на врачей — через администрацию больницы (учреждения образования и здравоохранения подчиняются местным властям). С бизнесменами все ясно — они предпочитают не ссориться с властью по понятным причинам. Ну, а с госслужащими яснее не бывает: они голосуют на сессиях так, как им приказывает начальство. Такое у нас «самоврятування».

Вот и выходит, что «Народный бюджет» и упрекнуть-то не за что: губернаторская инициатива — всего лишь очередная констатация факта. Факта отсутствия местного самоуправления в Украине. Как тут не вспомнить о прямой демократии? Древние Афины, блин!

* * *

Права и полномочия общих собраний граждан регламентируются Постановлением ВР от 17.12.1993 г. № 3748-XII «Про затвердження Положення про загальні збори громадян за місцем проживання в Україні». Этот нормативный акт позволяет народным собраниям рассматривать очень широкий спектр вопросов местного самоуправления, но только в рамках действующего законодательства. Документ гласит, что решения, принятые на таких собраниях, «являются обязательными для исполнения органами территориальной самоорганизации граждан» (не путать с органами местной власти!). Очень важный момент заключается в том, что народное собрание является правомочным только в том случае, если в нем приняли участие больше половины жителей населенного пункта. Однако в ходе обсуждения «Народного бюджета» большинство сел (городов) не смогло собрать на сход более половины жителей. Следовательно, такие сходы не были правомочными.