В своё время украинский политолог Андрей Ваджра сравнил наше государство с мебельным набором «Сделай сам»: сколько ни собирай – всё равно гроб получается. Это замечание очень точно характеризует практически все украинские реформы (вернее, псевдореформы), включая реформу децентрализации власти.

Вот уже пятый год тема децентрализации остаётся одной из самых актуальных в стране. Пятый год нам промывают мозги, взахлёб рассказывая о том, что создание самодостаточных общин – это необходимое условие на пути в вожделенную Европу. Сначала с нами заигрывали с помощью принципа добровольности при объединении территориальных громад. Нас соблазняли тем, что ОТГ получат намного больше полномочий и финансовых ресурсов, а чтобы усилить соблазн, обещали выделить значительные государственные средства на становление укрупнённых общин. На эту «конфетку» клюнули многие, но не все. В числе самых упёртых оказались органы местного самоуправления Бессарабии, которые никак не желали соблазняться: мол, плавали – знаем! И тогда политику «пряника» сменили на политику «кнута»: строптивым громадам пригрозили, что вместо добровольного объединения будет принудительное: короче, пеняйте на себя – начнём «женить» вас без вас!

Угроза в немалой степени подействовала: дрогнул даже непреклонный Болградский район, где процесс создания ОТГ сдвинулся с мёртвой точки. Но даже после этого перспективный план формирования объединённых общин Одесской области был принят с большим скрипом, а столичные «реформаторы» признали Одесщину самым «трудным» регионом в контексте процессов децентрализации.

Конечно, нестандартный пример нашего региона можно считать своего рода аномалией. Однако не будем спешить с выводами. На самом деле настоящей аномалией стала попытка центральной власти «победоносно» закончить реформу децентрализации путём внесения соответствующих изменений в Конституцию Украины.

В середине декабря 2019 года президент Владимир Зеленский внёс на рассмотрение Верховной Рады неотложный законопроект №2598 «О внесении изменений в Конституцию Украины (о децентрализации власти)». И тут оказалось, что у нас в очередной раз торжествует до боли известный казус: хотели как лучше, а получилось как всегда… Выяснилось, что нынешняя правящая верхушка умудрилась превратить децентрализацию в… централизацию, да ещё такую, что ужаснулись не только руководители действующих общин (то есть те, кого непосредственно касается вышеупомянутый законопроект), но даже западные партнёры Украины.

Как сообщило Одесское региональное отделение Ассоциации городов Украины (АГУ), 13 января, перед началом первой в 2020 году сессионной недели в парламенте, более 50 лидеров территориальных громад и экспертов по вопросам местного самоуправления сделали совместное публичное заявление по поводу тех угроз, которые несёт в себе законопроект №2598 для конституционного закрепления принципов и основ децентрализации власти в нашей стране, а также для демократии в целом. Среди инициаторов этого заявления были главы целого ряда городов и территориальных громад Одесской области, включая ОТГ. Они призвали народных депутатов не голосовать за предложенные главой государства изменения в Конституцию.

Следует напомнить, что лидеры общин и эксперты назвали основной угрозой нормальному развитию местного самоуправления в Украине предусмотренный законопроектом №2598 институт префектов. По сути, эти должностные лица, представляющие центральную власть на местах, совмещают в себе функции губернаторов и прокуроров в одном лице, причём прокуроров ещё советской формации. Префекты могут получить настолько широкие полномочия, что это способно подавить фундаментальные права и свободы громад.

«Это будет не децентрализация, а централизация власти. Назначенный, а не избранный чиновник – префект – будет иметь право отменять действие решений органов местного самоуправления. Это – нивелирование полномочий органов самоуправления. При этом на местные громады хотят переложить финансирование учреждений образования и медицины», — отметили в Одесском региональном отделении Ассоциации городов Украины.

Руководители общин и эксперты АГУ настаивают на том, что соответствующий проект конституционных изменений должен пройти широкое общественное обсуждение с участием специалистов, объединений органов местного самоуправления и зарубежных партнёров Украины, в том числе Международного донорского совета – организации, которая на протяжении последних пяти лет оказывала нашей стране существенную поддержку в проведении реформы децентрализации. Такое обсуждение является нормальной практикой в любой демократической стране, но украинская власть почему-то не желает слышать голос общественности. Инициаторы заявления напомнили также, что они уже второй раз обращаются по этому поводу к центральным органам власти, включая президента Украины, однако предыдущее обращение было проигнорировано.

Лидеры общин и эксперты АГУ сделали собственный анализ угроз, вытекающих из законопроекта №2598. Если говорить очень коротко, то, в частности, внедрение института префектов влечёт за собой значительное усиление инструментов государственного вмешательства во все сферы муниципальной жизни, что является грубым нарушением Европейской хартии местного самоуправления (Украина ратифицировала этот документ ещё в 1997 году; в 2014 году Украина ратифицировала Протокол Европейской хартии об участии в делах местного самоуправления – Прим. авт.).

Кроме того, в числе угроз – необоснованное сокращение срока полномочий местных советов и руководителей общин с нынешних 5 лет до 4 лет, тогда как срок полномочий президента и парламента остаётся 5-летним (нарушение равенства форм народовластия); юридическая путаница с термином «громада»/«община»; включение крупных общин (городов областного значения) в состав округов, то есть необоснованное понижение статуса таких городов; возможность государства в любой момент пересмотреть состав и статус общин, округов и областей; отсутствие чёткой определённости полномочий руководителей новых громад; отсутствие децентрализации полномочий и финансовых ресурсов общин: перечень полномочий местного самоуправления и гарантий его финансовой автономии соответствует действующей Конституции, а подобного перечня на уровне округов и областей нет вообще.

Таким образом, по мнению лидеров общин и экспертов АГУ, по факту проект изменений в Основной Закон Украины не имеет ничего общего с децентрализацией власти.

Примечательно, что к аналогичному выводу пришли и западные партнёры нашей страны, которые, как известно, активно участвуют в реформе местного самоуправления посредством грантовых и экспертных механизмов. В частности, посольства Германии, Швеции и Канады подвергли критике законопроект №2598 и призвали центральную власть Украины провести всеобъемлющие общественные консультации по предстоящему внесению изменений в Конституцию относительно децентрализации. «Изменения в Конституции по децентрализации должны укрепить права общин! Новый проект не соответствует этому требованию», — заявило посольство Германии в Украине.

В свою очередь Европарламент также раскритиковал данный законопроект, и прежде всего в части введения института префектов. Евродепутаты отметили, что система префектов «не должна противостоять децентрализации и не должна быть направлена на создание вертикали власти».

В итоге президент В. Зеленский усовершенствовал проект изменений в Конституцию и направил в Верховную Раду обновлённый вариант документа.

Разумеется, учитывая подобные перипетии, сейчас трудно прогнозировать, в каком виде этот закон будет принят окончательно (новая редакция законопроекта №2598 направлена в Конституционный Суд для правовой экспертизы). Однако есть все основания опасаться, что при любом раскладе так называемая децентрализация практически никак не сможет улучшить жизнь территориальных громад в нашей стране. И вот почему.

Попытаемся проанализировать ситуацию в целом, с позиций обычного здравого смысла, логики и элементарного понимания законов общественного развития. Ведь совершенно очевидно, что происходящее нельзя рассматривать в отрыве от общих социально-экономических процессов в Украине.

Мы не будем сейчас перечислять все те благие намерения, которыми руководствовалась наша власть, начиная процесс децентрализации и административно-территориальную реформу. Хорошо известно, что благими намерениями вымощена дорога в ад. И сегодня мы можем видеть не только направление этой дороги, но и «технологию» её строительства.

Итак, реформа подходит к завершению. За последние годы, добиваясь объединения громад любой ценой, реформаторы «поставили на уши» всю страну и столкнули лбами тысячи общин. На всё это грандиозное действо направлены огромные усилия и ресурсы. Спрашивается: ради чего? Какой ПОЛОЖИТЕЛЬНЫЙ ЭФФЕКТ страна получит в конечном итоге? Естественно, идеологи реформы продолжают рассказывать нам сказки о таком эффекте. Но какие вопросы задаёт себе нормальный человек, умеющий мыслить системно?

Что, децентрализация остановит стремительное падение украинской экономики? Нет. Приведёт к потеплению инвестиционного климата? Нет. Будет способствовать созданию новых производств и рабочих мест? Нет. Остановит трудовую миграцию населения и отрицательную демографическую динамику? Нет. Благоприятно повлияет на процессы в системах образования, здравоохранения и социальной защиты населения? Нет и ещё раз нет. По той простой причине, что все перечисленные сферы практически полностью зависят от политики на уровне центральной власти, то есть от чиновников и депутатов, сидящих в Киеве (не говоря уже о руководящей и направляющей роли Вашингтонского и Брюссельского «обкомов»). То есть никакая отдельно взятая община не сможет построить у себя островок социально-экономического благополучия, если он не вписывается в «генеральную линию партии». Некоторые исключения возможны, но крайне редко. Что, как известно, лишь подтверждает правило.

Давайте сформулируем очень простой вопрос: какой НОВЫЙ ПРОДУКТ, какое НОВОЕ КАЧЕСТВО в экономике, социальной жизни или технологиях создаёт укрупнение громад и повышение их полномочий? Да никакое! Нам говорят, что в последние годы общины повысили свою финансовую самодостаточность благодаря существенному росту доходов местных бюджетов. Хорошо, давайте разбираться. За счёт чего произошёл этот рост? За счёт экономического подъёма? Нет. За счёт повышения эффективности государственного управления на местах? Тоже нет. Рост бюджетных доходов громад – это всего лишь следствие простого ПЕРЕРАСПРЕДЕЛЕНИЯ налогов, то есть существующих финансовых ресурсов. Часть этих средств центр отдал регионам – вот и всё. Никаких НОВЫХ РЕСУРСОВ децентрализация не создаёт и сама по себе создать не может. Если у вас в кармане – 100 гривен, то вы можете сколько угодно перекладывать их из одного кармана в другой, можете «оптимизировать» свои траты в рамках этой суммы или тупо экономить. Можете делать что угодно. Но 100 гривен не превратятся в 200. Чтобы вместо 100 гривен появилось 200, их надо ЗАРАБОТАТЬ. А как? На чём будут зарабатывать ОТГ? На «зелёном» туризме? Не смешите мои тапочки. Да, и это тоже нужно. И, наверное, принесёт свою лепту в местный бюджет. Но радикально ничего не изменит, тем более что возможности для «зелёного» туризма есть далеко не везде.

Так что же нам даст хвалёная децентрализация? Да, она приведёт к ликвидации лишних управленческих структур (госадминистраций, райсоветов, сельсоветов), однако на их месте появятся другие структуры. Понятно, что в Ренийском районе, который, скорее всего, станет одной ОТГ, возникнет и соответствующий орган управления. Но если раньше каждым селом руководил собственный сельсовет, то теперь подобная «роскошь» останется в прошлом. Возникает вопрос: будет ли в этом случае лидер ОТГ, сидящий в Рени, более эффективно решать проблемы города и семи сёл, входящих в состав укрупнённой общины? Не факт. Что же касается административных, медицинских, образовательных и прочих услуг, повышение доступности которых декларировалось как одна из главных задач децентрализации, то существует серьёзный риск, что произойдёт как раз противоположное – услуги станут менее доступными, а сельские жители фактически окажутся оторванными от центров принятия административных решений.

Однако в действительности нас ожидает ещё более печальный сценарий. Мы, конечно, не знаем, что будет записано в Конституции относительно полномочий общин, но можно смело утверждать: ручное управление страной на уровне правительства и других центральных органов власти никто никогда не отменит (об этом свидетельствует вся политическая практика за все годы независимости Украины). А это значит, что громады обязательно столкнутся с новыми «сюрпризами» из Киева.

Один из таких «сюрпризов» можно наблюдать, что называется, в режиме реального времени. Я уже писал об этом в своих предыдущих публикациях на бюджетную тему, а сейчас вкратце напомню: сегодня наблюдается явная тенденция, которая заключается в том, что государство перекладывает на общины всю социальную сферу. Причём стоимость её содержания может значительно превысить финансовые бонусы от децентрализации.

Грубо говоря, за счёт перераспределения налогов некая среднестатистическая громада дополнительно получит, допустим, 20 млн грн в год. Казалось бы, надо радоваться… А завтра окажется, что Киев спихнул на эту громаду бюджетные расходы в объёме 40 млн грн в год. Чем же покрыть колоссальный финансовый дефицит? Ничем. Это вообще никого не будет волновать. Из столицы скажут: ребята, вы же теперь у нас самодостаточные, с широкими полномочиями, — думайте сами. Не можете содержать школы и больницы за счёт местного бюджета? Ну, так сокращайте их!

И ведь будут сокращать…