1 липня набрав чинності закон, що регулює обіг земель сільськогосподарського призначення в Україні. Оповита численними міфами, дезінформацією і популістичними заявами полі-тиків, реформа стає об’єктом багатьох суперечок, що мають деструктивний вплив на її імплементацію. Які причину цього хаосу і чи достатньо зробила та робить держава, щоб уникнути його — питання, які залишаються відкритими.

Як свідчить загальнонаціональне опитування, проведене Фондом «Демократичні ініціативи» у травні 2021 року (опитування репрезентативне для дорослого населення України, окрім окупованих АР Крим та районів Донецької і Луганської областей; максимальна похибка вибірки — 2,3%), більшість населення (60,7%) вважає, що людина, яка володіє землею, повинна мати право продавати її.

Однак коли мова заходить про за-твердження умов, за якими повинні здійснюватися ці операції, такої одностайності не спостерігаємо. Це свідчить насамперед про чутливість населення до теми та наявність страхів щодо будь-яких перетворень у сфері. Ці фобії існують до сьогодні як через складну історію, так і через дії (чи бездіяльність) влади. Так, вони постійно експлуатуються політичними силами, у чиїх інтересах не допустити відкриття ринку землі, або ж просто використовувати ще одну реформу для дискредитації керівництва держави в очах суспільства.

Щоб дати відповідь на ці питання, Фонд «Демократичні ініціативи» провів комплексне дослідження, яке включало вже згадане травневе опитування, фокус-групи із селянами у 15 регіонах України протягом листопада 2020 — лютого 2021 років і 25 експертних інтерв’ю з представниками місцевої влади, дрібними фермерами та великими аграріями.

РЕФОРМА НЕ ТОРКНУЛАСЯ ВИРІШЕННЯ ЗАДАВНЕНИХ ПРОБЛЕМ ВЛАСНИКІВ ПАЇВ І ДРІБНИХ ФЕРМЕРІВ

Для будь-якого українського селянина земля завжди була сакральною цінністю, адже вона — гарантія добробуту і символ незалежності фермера від зовнішніх умов. Як не дивно, але страх повернутися до колоніального минулого України і досі не полишає людей. «Нема землі — немає держави», — повторюють респонденти. Саме тому сам механізм, що передбачає можливість позбутися землі (не важливо, яким чином), лякає людей, котрі кілька десятиліть жили з відносною впевненістю, що їхня земля — це їхня беззаперечна власність, без якої вони не можуть залишитися за жодних умов.

Окремою причиною масової непопулярності закону стали вади державної політики з підтримки дрібних фермерів. Фактично, в останні роки люди спостерігали черговий вияв одвічного українського протистояння між багатими і бідними.

З одного боку — великі агрохолдинги з достатніми фінансовими ресурсами. Селяни часто нарікали на них через несправедливі та іноді шахрайські умови оренди землі, віддаленість від життя громад, неекологічність їхніх способів обробітку землі тощо.

З іншого боку — малі підприємці, що орендують відносно невеликі ділянки землі і є жителями громади. Останній фактор змушує їх не стояти осторонь суспільних проблем на місцевому рівні. Закономірно, що підтримка дрібних фермерів серед громад часто є вищою. Втім, протягом всього часу відсутності ринку землі в Україні держава, на думку респондентів, не надавала підтримки другій стороні протистояння. «Держава не дала ні техніки, ні кредиту під 2—3%. Держава нічим не допомогла — ні добривами, ні хімією, нічим». Окрім цього, нарікають на президентську програму позик «5—7—9%», яка, за свідченнями фермерів, не працює.

Як результат сьогодні спостерігаємо наслідки такої бездіяльності: люди бояться, що дрібні фермери не зможуть продовжити свою роботу з відкриттям ринку землі, адже є неконкурентними на фоні великих компаній. У тому числі через знеохочування владою дрібних аграріїв.

Виникає питання: чи доцільно було відкривати ринок з такими вихідними умовами? Враховуючи, що основні стейкхолдери змін (власники паїв) мають численні страхи, пов’язані з неналежним провадженням політики щодо реформи, було б доцільно попередньо хоча б прокомунікувати всі здобутки влади (якщо такі були), скажімо, щодо підтримки дрібних фермерів.

НАЙБІЛЬШЕ ГАЛЬМУЄ ЗЕМЕЛЬНУ РЕФОРМУ ВІДСУТНІСТЬ КОМУНІКАЦІЇ З БОКУ ДЕРЖАВИ

Найкращою ілюстрацією сьогоднішнього стану речей з інформаційним висвітленням відкриття ринку землі є регіональний форум з питань впровадження реформи, який відбувся на Миколаївщині 9 липня цього року.

На цьому форумі через тиждень після вступу закону в силу (!) роз’яснювали його суть представникам місцевої влади. Очевидно, що на цей час все про функціонування нових механізмів повинні були знати не лише керівники ОТГ, а й основні зацікавлені сторони — звичайні власники землі та просто громадяни. Навіть попри це, ініціативності миколаївської обласної влади можуть позаздрити люди з деяких інших регіонів, де не проводилося навіть таких просвітницьких заходів.

Звідси закономірний результат: громадяни практично нічого не знають про положення нового закону про обіг землі. Респонденти фокус-груп вказували на те, що про реформу вони дізнаються зазвичай з інтернет-джерел, телебачення, від друзів та родичів. Нарікали на велику кількість неперевіреної інформації, яка заповнює медійний простір замість інформації та тлумачень від першоджерела, а саме уряду.

У цих умовах медійний простір наповнюється популізмом. Політики, лідери думок для своїх виборців, не відчувають жодних обмежень для маніпуляцій і перекручування суті змін.

Серед таких тез найпоширенішими стали:

— землю розпродадуть іноземцям та олігархам;

— вивезуть чорноземи за кордон;

— землю у людей забиратимуть примусово;

— змусять продати землю за безцінь;

—у розвинених країнах вся земля в державній власності;

— земельна реформа — це політика, нав’язана ззовні тощо.

Проведені дослідження показали, що всі ці наративи дуже поширення серед власників землі. Проте очевидно, що така їх циркуляція можлива тільки за умови незнання населенням сутності закону. Завданням держави було і є роз’яснити його.

Незважаючи на всю масштабність змін та їх значущість, у загальнонаціональному публічному просторі нема людини (чи людей), яка (які) взяла б на себе відповідальність стати посередником між населенням та новими механізмами продажу землі.

Те ж саме стосується інституцій: ні Міністерство аграрної політики та продовольства України, ні жодна інша установа не береться провести повноцінну інформаційну кампанію від свого імені. Час від часу про реформу говорять президент та представники ОП (які взагалі не мають до неї прямого відношення за своїми повноваженнями), керівник профільного урядового відомства чи парламентського комітету, прем’єр-міністр тощо.

Однак така комунікація носить винятково хаотичний та несистематизований характер. Це — одна з причин, чому офіційна інформація про реформу не набуває такого поширення, як недостовірні та маніпулятивні повідомлення, що розповсюджуються візаві згаданих вище осіб.

ЧЕРЕЗ НЕДОВІРУ ДО МІСЦЕВОЇ ВЛАДИ ТА ПРАВООХОРОНЦІВ ЛЮДИ БОЯТЬСЯ ВТРАТИТИ ЗЕМЛЮ

Люди потребують відчуття захисту, вони повинні бути впевнені, що держава виступить гарантом законності функціонування ринку землі.

Відповідаючи на питання щодо кроків, які дозволять захистити інтереси громадян після відкриття ринку сільськогосподарської землі, найбільше опитаних (25,1%) підкреслили значення захисту власників паїв від погроз осіб, котрі хочуть скупити чи захопити землі.

Зважаючи на такі настрої, особливого значення для захисту інтересів людей набувають правоохоронні органи. Але власники земель, як виявилося під час фокус-груп у різних ре-гіонах України, часто мали негативний досвід взаємодії з правоохоронцями.

Орендарі паїв, за словами респондентів, диктували свої умови, подекуди невигідні для селян, відкрито посилаючись на підтримку судовою гілкою влади (на корупційній основі). Поліція ж, як стверджують, могла просто не приїхати на виклик, пов’язаний, до прикладу, зі збиранням урожаю аграрною компанією на чужій території.

Безумовно, такий досвід укупі з не надто високим загальним рівнем довіри до судів та поліції не сприяє прийняттю громадянами реформи. Фактично вони відчувають себе наодинці не тільки з «олігархами» та «злими іноземцями» (міфи про яких можна розвіяти, конструктивно роз’яснивши умови відкриття ринку), а й з аграрними підприємствами, що в очах землевласників є цілком реальною загрозою законності процесів, пов’язаних з продажем землі.

Ще однією проблемою, виявленою під час інтерв’ю, є зневіра населення деяких громад щодо допомоги від місцевих органів влади. Зокрема, негативний досвід взаємодії землевласників з керівництвом ОТГ проявлявся у підвищенні податків, які були додатковими до встановлених на загальнодержавному рівні. Окрім цього, за твердженнями місцевих жителів, корупція серед керівників громад руйнує ефективне розпорядження державними та комунальними землями. Також дехто вважає, що місцевій владі не вигідно надавати повністю правдиву інформацію про реформу, оскільки незнання людей відкриває можливості для маніпуляцій та отримання дивідендів «за якісь кращі блага для когось».

ЩО МАЄ РОБИТИ ВЛАДА, ЩОБ НАБЛИЗИТИ ЗЕМЕЛЬНУ РЕФОРМУ ДО ЛЮДЕЙ

Реформу та її наслідки треба пояснювати. «Більше комунікації, доносити до людей інформацію про все, що відбувається», — вимагають респонденти — звичайні селяни, власники паїв з усієї України.

Через відсутність зв’язку з боку влади створюється враження, що вона взагалі стоїть осторонь всього процесу. Таким чином, на головне питання «Хто захистить нас від олігархів/іноземців, які вивезуть землю, корупціонерів у місцевій владі?» поки що нема жодної відповіді.

Очевидно, що комунікації — це лише допоміжний засіб політики, який зазвичай не може ефективно функціонувати без конкретних політичних кроків. Проте причини численних проблем сприйняття земельної реформи лежать значною мірою в інформаційній площині.

Саме тому їх усунення повинне стати завданням урядових інформаційних кампаній. Серед таких проблем: відсутність запиту на реформу («зараз вона не на часі») та необізнаність громадян щодо сутності закону, що породжує численні міфи.

Наприклад, частковою відповіддю на першу проблему повинно було б бути роз’яснення необхідності ринку як засобу кожного громадянина вільно розпоряджатися своєю власністю за зразком розвинених держав (розширення прав землевласників). З другим питанням складніше, адже воно потребує більш комплексного підходу. Скажімо, на загальнодержавному рівні варто спростувати поширені міфи та фейки про функціонування ринку землі. По-перше, це пояснюється тим, що починати вибудовувати кампанію інформаційного висвітлення реформи «з нуля» уже надто пізно, тому варто закрити теми, на яких найбільше спекулюють і які, відповідно, найбільше «гальмують» реформу. По-друге, згідно з опитуванням «Дем-ініціатив», майже половина населення України (48%) не має у власності земель сільськогосподарського призначення, тому їх явно не зацікавлять специфічні аспекти закону.

Щодо регіонального та місцевого рівнів, то тут комунікацію варто поглибити навіть до практичних юридичних консультацій. За словами респондентів з окремих громад, в них періодично проводилися безкоштовні семінари щодо земельних питань, які оплачували місцеві кандидати у період передвиборних кампаній. Семінари таких форматів ставали найбільшим джерелом інформації про земельну реформу, а відтак формували ставлення до неї. Сьогодні ж, хоч і дещо запізно, держава повинна докласти всіх зусиль, щоб такі заходи, організовані місцевими органами влади, стали правилом. Землевласники повинні отримати чіткі відповіді на свої практичні питання.

Визначити, хто від імені держави говоритиме про ризики і можливості реформи. Як на рівні загальнодержавному, так і на місцевому, увагу слід приділяти не тільки змісту та каналам комунікації реформи, а й персоні, яка виступить основним поширювачем цих меседжів. Потрібно, щоб люди відчували, що держава пере-ймається їхніми проблемами, які стосуються ринку землі, і що ця конкретна людина також переймається ними.

На місцевому рівні все дещо складніше, адже ситуація із сприйняттям керівництва ОТГ варіюється від громади до громади. Утім, тут для проведення інформаційних і просвітницьких кампаній доцільно було б залучати людей, котрі користуються суспільним визнанням і мають безпосереднє відношення до реформи.

Як показують дослідження «Демініціатив», зазвичай, це місцеві фермери, що орендують відносно невеликі ділянки землі неподалік свого населеного пункту і мають безпосереднє відношення до життя громади. У невеликих селах лідерами думок часто є священники та керівники шкіл. Як правило вони володіють землею на рівні з іншими селянами, тому було б ефективно проводити також більш централізовані тренінги для таких людей, що пізніше зможуть поширювати достовірну інформацію у своїх громадах.

Провести цифровізацію ринку землі. Використання вдалих урядових проєктів також може стати результативним поштовхом для імплементації земельної реформи і підвищення рівня її громадського сприйняття. Ідеться, до прикладу, про «Дію». Під час інтерв’ю із землевласниками неодноразово лунали запити на цифровізацію послуг, що стосуються землі: її виділення, продаж тощо. Вони виникають насамперед через непрозорість цих процедур на місцевому рівні, яка зумовлює недовіру до чиновників.

Окрім цього, під час фокус-груп висловлювалися думки щодо необхідності створення платформи для комунікації між землевласниками та фермерами (як щодо практичних питань, як-от спільне користування технікою, так і щодо більш глобальних питань, пов’язаних, до прикладу, з трактуванням законодавства).

Зважаючи на реальну користь, така платформа неодмінно буде створена, тому було б добре, якби цю ініціативу підхопив уряд. По-перше, створення такої державної платформи стало б безперечним індикатором стурбованості влади щодо проблем населення. По-друге, її можна буде використовувати як ще один майданчик донесення офіційної інформації про реформу.

Отож, у цьому сенсі поки що навіть не треба придумувати нічого нового. Натомість на сьогоднішньому етапі достатньо було б задовольнити громадський запит і використати гарний імідж Міністерства цифрової трансформації України, його очільника Михайла Федорова зокрема, щоб покращити сприйняття реформи.

Створити зворотний зв’язок із селянами — власниками паїв та господарями. Якщо не налагодити ефективні механізми зворотного зв’язку, то рано чи пізно громадське невдоволення (яке з великою імовірністю виникатиме, зважаючи на відсутність, принаймні поки що, комунікацій) стосовно певних питань виявлятиметься у формах, не надто прийнятних як для влади, так і для іміджу реформи.

Свого часу французький президент Емманюель Макрон у відповідь на масштабні протести запустив великі національні дебати, які не були наділені змістовністю в рамках формування державної політики, але змогли стати хорошим майданчиком для того, щоб люди розказали про наболіле.

У нашому випадку подібна превентивна дія була б, як ніколи, влучною, оскільки народні опитування будь-якої форми, проведені на первинних етапах впровадження реформи, можуть бути чи не основним комунікаційним елементом і стати визначальними в успішності прийняття змін суспільством. Можливо, було б доцільно поєднати це з платформою, описаною в попередньому пункті.

Земельна реформа, хоч і була однією з першочергових для України протягом багатьох років, на час свого остаточного запровадження виявилася залишеною практично без урядового інформаційного супроводу. Це, зі свого боку, проявилося у масовому несприйнятті відкриття ринку землі та майже панічному страху людей втратити свою сакральну власність.

Утім, попри явні недоліки попередньої комунікації (чи, точніше, її відсутність), влада все ще має важелі впливу, аби бодай частково стимулювати громадську довіру до реформи та зробити офіційну інформацію панівною в інформаційному середовищі. Варто пам’ятати, що багато все ще залежить від конкретних політичних кроків, але вони постійно повинні бути пов’язані з комунікацією, яка, за висловом німецького соціолога Карла Дойча, є «нервовою системою державного управління».

До повного відкриття ринку землі ще два з половиною роки. Цього часу більш ніж достатньо для того, щоб стабілізувати ситуацію та підготувати населення, зокрема до того, що землю зможуть купувати юридичні особи. Головною ж комунікативною метою влади на цей період залишається показати, що в Україні «земля повинна бути для людини, а не людина для землі».